领导干部预防和处置突发公共事件实用指南与案例分析-(上.下册)

上册
　　加强应急管理提高预防和处置突发公共事件的能力
温家宝
党中央、国务院十分重视国家应急管理工作，并把这项任务作为构建社会主义和谐社会的重要方面进行了全面部署。近年来，国务院用了很大力量组织制定国家突发公共事件总体应急预案，以及专项和部门应急预案，各省区市也完成了省级总体预案制定工作，在全国初步形成了应急管理体系。建立健全应急管理的机制、体制和法制，把各项应急预案全面落到实处，还需要做大量深入细致的工作。要进一步提高认识，统一思想，加强领导，狠抓落实，把全国应急体系建设和管理工作真正落到实处。
　建立健全社会应急体系，加强应急管理工作，就是要提高国家保障公共安全和处置突发公共事件的能力，预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失，保障国家安全、保障人民群众生命财产安全、维护社会稳定。这是中央审时度势作出的重大决策，是政府根本宗旨的必然要求，也是全面提高行政能力的重要任务。我们必须从多方面充分认识加强应急管理工作的重要性和紧迫性。
　加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是构建社会主义和谐社会的重要内容。当今世界，人类面临的发展机遇增多，但面临的挑战也在增加。各种传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险交织并存，重大自然灾害频繁发生，重大疫情传播范围扩大，能源资源紧缺和生态环境恶化，恐怖主义抬头，民族宗教矛盾和地区冲突加剧。公共安全事件的诱因和影响呈现较强的世界性特点，增加了预防和控制的难度。2003年暴发的“非典”疫情和2004年防治“禽流感”都说明了这一点。从国内看，我国现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，工业化、城市化加速发展，社会利益关系错综复杂，不断出现一些新情况新问题；重大自然灾害、重大安全事故、重大公共卫生事件和社会安全事件难以避免。突发公共事件不仅会给人民群众生命财产造成巨大损失，还会影响社会稳定，甚至对国家安全和经济社会发展全局也会产生重大影响。我们必须增强忧患意识，更加重视建立健全突发公共事件应急机制、加强应急管理工作，为全面建设小康社会、加快现代化建设提供一个稳定、安全的社会环境。
加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是坚持以人为本、执政为民的重要体现。我们的政府是人民政府，根本宗旨就是为人民服务、对人民负责。为人民群众谋取*大的利益，保障人民群众的利益不受侵害、减少损失，是人民政府义不容辞的责任。人民的利益重于泰山，我们的责任也重于泰山。一些公共事件有突发性，有的甚至有不可预见性，但是如果由于我们没尽到责任而造成人民群众生命财产重大损失，那就是*大的失职。我们必须进一步强化责任意识，把保障人民群众利益和生命财产安全作为应急管理的首要任务，*大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害，这是我们应急管理工作的基本原则和出发点。
加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是全面履行政府职能，进一步提高行政能力的重要方面。在社会主义市场经济条件下，社会管理和公共服务是政府的重要职能。特别是贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会，更需要把应急管理作为政府十分重要的任务。应急管理是社会管理和公共服务的重要内容。这方面目前仍然是我们工作中的薄弱环节。建立健全应急管理体系，提高应急管理水平，是加强政府自身建设重要而紧迫的任务，也是检验政府行政能力的重要标志。
总之，加强应急体系建设和管理工作，是现代社会管理的重要内容，是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障。我们必须从实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民的高度，从全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的高度，从全面履行政府职能、提高行政能力的高度，加深认识做好这方面工作的重大意义，切实增强责任感、紧迫感，把这项安国利民的大事做好。
加强全国应急体系建设和应急管理工作，各级政府必须转变管理和服务观念，切实把应急体系建设和管理作为重要的职能和任务，要有完善的应对突发公共事件的预案，有实施预案的强有力的组织管理工作，有完备的法制作保障。这里我再强调几点意见。
**，健全体制，明确责任。这是加强应急体系建设和管理的关键。各地各部门一定要把思想认识统一到党中央、国务院的决策和部署上来。要在党中央、国务院统一领导下，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。要在各级党委领导下，实行行政领导责任制。国务院是全国应急管理和突发公共事件处置的*高行政领导机构，地方各级人民政府是本行政区域应急管理和突发公共事件处置的行政领导机构。各级政府要切实转变职能，更新理念，把加强应急管理摆上重要位置，把人力、财力、物力等公共资源更多地用于社会管理和公共服务。
第二，居安思危，预防为主。这是应急管理工作的指导方针。要全力做好突发公共事件预防工作，常备不懈，防患于未然。要健全公共安全管理机制，健全监测、预测、预报、预警和快速反应系统，加强专业救灾抢险队伍建设，健全救灾物资储备制度，搞好培训和预案演练，全面提高国家和全社会的抗风险能力。特别是大城市，人口和建筑物密集、社会财富集中，城市越大安全风险越高，更应当有完善的预防和应急管理措施。要不断完善各级各类应急预案，并认真落实。要坚持预防与应急相结合、常态和非常态相结合，做好深入细致的工作，真正把各项预防和应急措施落实到位。
第三，强化法治，依靠科技。这是加强应急管理工作的重要保障。加强突发公共事件应急管理，必须坚持依法管理，运用科技提高管理水平。要加快应急管理的法制建设，形成有中国特色的应急管理法制体系，把应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道。越是紧急的时候，法制越显得重要。《国家突发公共事件总体应急预案》，是全国应急预案体系的总纲，具有法规效力；各级各类应急管理预案，都是我国应急管理制度体系的重要组成部分，都要依法保证贯彻实施。要高度重视运用科技提高应对突发公共事件的能力，加强应急管理科学研究，提高应急装备和技术水平，加快应急管理信息平台建设，充分发挥专家作用，形成国家公共安全和应急管理的科技支撑体系。
第四，协同应对，快速反应。这是加强应急管理工作的基本要求。突发公共事件应急管理，是一项涉及各个部门、各方面的系统工程；全国各级各类突发公共事件应急预案，是一个统一的、分级分类管理、各负其责、协调配合的完整体系。各地区各部门一定要树立大局意识和责任意识，不仅要加强本地区本部门的应急管理，落实好自己负责的专项预案，还要按照总体应急预案的要求，做好纵向的和横向的协同配合工作。要健全应对突发公共事件的组织体系，明确各方面职责，确保一旦有事，能够有效组织，快速反应，高效运转，临事不乱。要充分发挥我们的政治优势，组织和调动社会各个方面的力量，共同参与突发公共事件的监测、预警和处置工作，形成政府统一指挥、各部门协同配合、全社会共同参与的应急管理工作格局。
　 第五，加强基层，全民参与。基层的应急能力，是全部应急管理的基础；人民群众的积极参与，是国家应急管理体系的重要组成部分。目前，我国基层的应急管理能力相当薄弱，人民群众的公共安全意识和自我保护能力不强，这也是安全事故多发、灾害损失加剧的一个重要原因。基层和群众要有安全意识，有参与应急管理的主动性，发现异常情况及时报告，管理部门要重视基层群众反映的情况，快速作出反应，这两方面都非常重要。加强应急体系建设，要特别重视城乡基层和各项基础工作，做好社区、农村、学校、医院、企事业等基层单位应急管理工作，提高基层应对突发公共事件的处置能力。要广泛宣传和普及公共安全知识、应急管理知识、灾害知识、防灾救灾和自救知识，提高群众参与应急管理能力和自救能力。要在中小学开设公共安全课程，培养学生的公共安全意识，增强他们遇险自救和保存自己生命的能力。这对提高国家和全社会预防和处置突发公共事件效率，减少人民群众生命财产损失，具有非常重要的作用。
　 加强应急管理工作意义重大，责任重大。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，全面落实科学发展观，开拓进取，扎实工作，不断把我国的应急体系建设和管理提高到新水平。
　　上篇：突发公共事件预防和应对
　　突发公共事件应急预案编制与管理
　　刘铁民
　　一、前言
应急预案，又称应急计划，是针对可能的突发公共事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低人员伤亡和经济损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事件类型、发生的可能性及发生过程、事件后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排，它明确了在突发公共事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。
编制应急预案是我国“一案三制”应急体系建设工作中的重要内容，也是突发公共事件应急准备工作的基础，我国《防洪法》、《抗震减灾法》、《安全生产法》、《消防法》、《传染病防治法》等法律法规中均有明确规定。
国务院及其部门制定并实施了《国家突发公共事件总体应急预案》、25件专项预案、80件部门预案和省级预案；各市、县政府也大都制定了总体应急预案；截至2006年3月，我国已制订各级应急预案约2．4万件，基本覆盖各类突发公共事件，全国应急预案体系基本形成，对提高我国应对突发公共事件的整体水平具有重要意义。但由于我国应急体系建设工作起步时间较短，在应急预案编制过程中也出现了一些问题，主要表现在：一些预案格式、内容雷同，脱离本部门实际；预案文档冗长，多则可达数百页，查询使用困难；不同层次、类型预案之间连接融合性不够，缺乏标准化交互程序；预案过于注重文本文件形式，而忽视培训、演练等预案管理内容；一些预案科技水平较低，先进技术方法应用不够。这些差距与问题在今后预案编制工作中应引起注意。
　　二、编制应急预案的基本认识
　1．假定事件肯定发生
　 制定应急预案的一个重要前提是准备事件肯定发生，应急管理可能涉及预防、应急响应和事后调查处理与整改，但应急预案的对象主要是在应急响应阶段，即使是应急准备工作也是强调针对事件发生的准备。预防是公共安全管理的基本原则，但不是应急预案的特点、工作目标和主要内容。
　 2．应急事件具有不可预见性和严重破坏性
　突发公共安全事件是在难以预见情况下突然爆发，而且具有扩展、放大和激变的潜力，一旦失控可由事件转化为危机，对国家政治、经济、社会秩序和人民生命与财产安全形成冲击。应急预案的对象不是日常工作中紧急的一般性问题，而是用常规管理无法应对的不可预见和具有破坏性的顶级事件。
　 3．应急预案的重点是应急响应的指挥协调
　突发公共事件往往诱因复杂，形势多变，激化迅速，而且其时间和空间分布范围难以把握。几乎每次重大事件应急响应活动都涉及几十个部门、上百个单位，少则百人，多则数万人，还可能出现跨地区，甚至跨国境的复杂情况。从这个意义上讲，每一次应急响应都是一个复杂开放的巨系统，使这个系统能够快速、高效运行关键是多机构的联合指挥与协调。应急预案的主要功能就是建立统一、有序、高效的运行机制。
　 4．应急指挥的核心是控制
　 从系统动力学观点，公共安全事件的诱发、发展和演变是一个“能量”转换的动力过程。应急指挥的核心就是应用反馈机制，合理应用应急力量和资源，把握时机，尽早切断事故正效应链，采取常规与非常规措施，如紧急状态下的媒体导向和公共关系处理等，强化控制力度，防止事件向危机方向转化，对已出现的危机，将其破坏力和影响范围都控制在*低级别。
5．应急预案应覆盖应急准备、初级响应、扩大应急和应急恢复全过程
根据国外应急管理经验和近年来我国“一案三制”工作实践，普遍的认识是应急预案不仅注重应急响应活动，还应包括应急准备和应急恢复这两部分为重要内容，而且为了突出“**反应”和“属地为主”的原则，应急响应活动须明确划分为初级响应和扩大应急两个阶段。
　6．预案只写能做到的
　应急预案与应急体系建设规划有原则区别。应急预案是应急活动的具体指导，应急活动必须是以现有能力和资源为基础。动员现有力量和整合存量资源成为应急预案编制与实施的基本原则。未来建设目标和规划内容不应列在应急预案中。
7．强调预案的培训、宣传和演练
针对预案目标与内容的培训、宣传和演练是应急预案管理的基础，在美国国家应急预案编制指南的前言中提出“没有经过培训和演练的任何预案文件只有束之高阁的一纸空文”；“预案不仅是让人看，更重要的是要在实践活动中切实应用”。
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