市政管理学(第二版)(21世纪公共管理系列教材;“十一五”国家级规划教材

第3章 城市管理理论
　　3.1 私人部门与公共部门
　　3.1.1　私人部门的含义
　1.　私人部门的概念
　 简单地讲，城市管理可分为私人领域和公共领域两个场域。私人领域以市场机制作为资源配置的基本形式，公共领域以公共选择机制作为资源配置的基本形式。相应地，各种组织也可被分为私人部门和公共部门两类。这种私人领域与公共领域、私人部门与公共部门二元分立的分析框架，为现代城市管理提供了新的理论维度。
所谓私人部门，即私人领域的行动主体，是指参加市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲，私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。对于私人领域的事务，私人部门拥有自主决策权，基于自愿达成交易行为。私人部门与公共部门的根本区别，不在于是否接受政府干预或行政指导，而在于以何种机制作为*基础性的组织方式。私人部门以市场的自愿交易和自发秩序为核心机制来组织社会行动，而公共部门基于公共选择行为，依托公共权力，通过自上而下的指挥命令来组织社会行动。私人部门并不排斥政府干预，但政府干预只是为了弥补市场缺陷而存在。
2.　私人部门的特征
私人部门主要基于市场机制进行活动。作为一种自主自愿的社会行动主体，私人部门具有以下一些主要特征：
（1）行动主体的自主性。私人部门中的各种行动主体，包括法人与自然人，也包括商品生产者、消费者和中间人，都具有各自的独立意志，它们以自身利益*大化为行动目标。以企业为例，它们在市场交易拥有自主经营权，对自身财产拥有占有、使用、收益和处分的权力。
（2）行动主体的平等性。私人部门中的各种行动主体，在社会地位上是平等的，彼此没有高低贵贱之分，市场交易奉行等价和自愿交换的原则，任何人都不能通过非交易的方式和手段，占有其他经济主体的合法财产。市场主体的平等性还体现在交易过程的平等性，大家都拥有相同的权利。行动主体在身份平等的基础上，通过讨价还价、相互协商、相互协调，进而达成交易、契约和合同。
（3）私人行为的互惠性。私人部门主要通过市场交易的方式进行资源配置。交易双方都以追求实际利益为基本目的，大家都要权衡各自的利益得失。在付出一定代价的条件下，交易双方都要求得到自身希望得到的、只有对方才能提供的东西，如果说通过暴力获得财富的掠夺性行为是零和博弈的话，那么通过市场交易获得财富的交易行为则是正和博弈。
（4）市场交易的竞争性。私人领域的各种行动主体从自身利益出发，为了获取有利的生产和交换条件，不断地在商品和服务的价格、质量等方面展开竞争。在市场竞争中，商品和服务的价值得到检验和确认。竞争压力迫使经营者不断改进技术、改善经营方法，降低生产成本，提高劳动生产率。只有这样，才能在竞争中立于不败之地。
（5）私人行为的契约性。所谓契约，就是交易双方在相互信任的基础上共同遵守的规则。为了保证市场交易的顺利实施，有关各方都要信守承诺，遵守经过讨价还价和相互协商所达成的契约。私人领域的顺利运行离不开契约和诚信。契约执行和争端裁决还需要有独立于市场之外的力量。因此，私人部门的有效运行，离不开公共部门的保障作用。
　3.1.2 私人部门的优势
　 从行动过程来看，私人部门一般可以分为三种类型：即商品生产者、消费者以及为买卖提供服务的中介人。他们各自实行分散决策，自主提供或消费私人产品和服务。与公共部门相比，私人部门的优势主要表现在：
　 首先，私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。在市场经济体制下，生产者和消费者作为微观经济主体，他们从各自的经济利益出发，分散性地进行经济决策，能够充分利用各自的知识和情报信息，对市场供求关系的变化作出及时、灵活和有效的反应。这种微观主体的快速行动，通过自下而上的连锁反应，无须自上而下的指导，就可以较快地实现供求平衡，从而减少资源浪费。
　 其次，市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置合理性。市场经济通过价格传递情报，而且只传递给需要知道并使用这种情报的人。在市场经济下，价格变化能够有效传递情报。传递情报的人受到一种刺激，去寻找能够使用这种情报的人；使用情报的人也受到一种刺激去搜寻情报。经济活动的参与者都在搜寻和获取准确的信息，并充分有效地加以利用，以提高社会资源的利用效率。
*后，市场主体的利益驱动有利于激励创新。市场竞争的优胜劣汰效应，对于每个经营者来讲，都是机遇与挑战并存。要避免在竞争中被淘汰的命运，经营者必须全力以赴。市场主体受到利益的驱动，能够*大限度地激发自身的积极性和创造性，促进生产技术进步、产业组织革新、产品结构升级。
　　3.1.3 公共部门的含义
　1.　公共部门的概念
　 公共部门是以公共权力为基础组织起来的，其行动对社会成员具有强制性的社会组织体系。公共部门一般是指政府及其附属机构，它们主要负责提供公共产品和公共服务。公共部门负责管理公共事务，谋求公共利益，不以盈利为目的，在传统意义上，城市政府是城市公共部门的唯一主体，政府垄断了公共事务的管理权，是公共产品的唯一供给主体。随着社会的发展和进步，一些非营利组织和非政府机构也成为公共管理的重要主体，政府作为公共部门唯一主体的地位和合法性受到挑战。但政府仍是公共部门中*重要的行为主体。
政府在矫正市场失灵方面，具有一些得天独厚的优势：（1）政府具有征税权、禁止权和处罚权。它可以凭借公权力，强行获得政府收入，禁止某些社会活动，对违法者实施处罚。（2）政府可以通过产权等强制性制度安排，对经济主体的活动提供激励约束机制，对经济活动的负外部性进行管制。（3）政府可以采取措施为消费者提供信息以及其他必要的支持。
2.　公共部门的特征
（1）公有产权。私人部门的产权基础是私有产权，公共部门的产权基础是公有产权。私有产权边界清晰且可以细分，而公有产权的边界模糊。界定产权需要一定的成本，只有当界定产权的收益大于成本时，产权界定才有经济意义。那些产权界定的成本大于收益的产权项目，自然就成为公有产权。
（2）公共利益。私人部门的行为动机是私人利益*大化，而公共部门的行为目的是公共利益*大化，其约束机制是公共预算，公共预算又受制于社会资源总量。
（3）集体行动。私人部门建立在私有产权的基础之上，其决策权由众多的行为主体分散地、自主地行使；而公共部门建立在公有产权的基础之上，其决策权只能通过一定的公共选择过程来集中行使。私人部门决策遵从自愿交换原则；而公共部门决策带有一定的强制性。在公共决策机制下，个人有可能要接受自己不喜欢的公共产品，支付不情愿支付的税收和费用。
（4）非市场化。私人部门通过市场交易方式进行经济活动，产权通过有偿方式在私人部门之间进行让渡，这种让渡受到市场主体的理性行为的约束和支配，从而使资源配置具有效率；而公共部门通过非市场的政治过程进行社会活动，产权让渡是无偿进行的。
　3.1.4 城市公共部门
　 当前，中国城市公共部门主要包括：（1）政党。中国共产党是当代中国唯一的执政党，中共市委在城市管理主体中居于领导核心地位，它统一领导城市各项公共事务，制定城市治理的基本政策。市工会、市妇联、团市委等人民团体，以及各民主党派，均接受中共市委的直接领导。（2）政府。广义的政府包括立法机关、行政机关和司法机关。立法机关是指城市人民代表大会及其常委会；行政机关是指城市人民政府；司法机关包括法院和检察院。（3）事业单位。它们是政府履行公共服务职能的一种延伸，主要提供教育、科研、文化、卫生、体育、环保等公共服务。（4）国有企业。即政府投资的企业，分为央属企业和地方企业，分别由中央和地方政府实行分级管理。（5）其他公共部门。主要包括各种行业协会、社区组织等。
　 从国外城市的管理实践看，政党、群众组织和社会团体一般不属于公共部门。但中国城市的党组织，工会、共青团和妇联等人民团体，以及各种社会团体都属于公共部门，其财政支出全部或部分列入政府预算。近年来，随着市民社会和社团组织的发展，一些非营利、非政府性质的社会组织发展迅速，如基金会、慈善组织、研究学会、中介组织等，它们介于公共部门与私人部门之间，也称为“第三部门”。这些组织的资金并不依靠公共财政，其收入一般不纳税，它们接受公权力监管，但其运行管理具有自主性。这类组织不应当属于公共部门。
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