公共政策案例分析

　　（三）政策问题的结构和层次　　政策问题的结构和层次分析是对政策问题特点的深层次的认识，体现着政策问题的复杂程度和问题解决的难易程度。政策问题的结构是指与政策问题相关联的各种内在要素的构成状态。政策问题的内在要素包括：问题性质、资源投入、决策参与者、调适人数、方案数量、价值认识、概率测算、后果预测等①。根据政策问题构成要素的区别，可以将政策问题的结构分为优良、适度和不良等三种类型。而不同的结构质量决定政策问题解决的难易程度：结构质量越趋于优良，问题越容易解决；结构质量越接近不良，问题越不容易解决。　　政策问题的层次是指由影响范围和社会关注参与人数的多少所决定的政策问题在社会政治过程中所处的位置。一般可以将政策问题的层次分为三个级别：微观政治（仅涉及较少的调适对象和单一的政府机构）、系统统治（涉及一个系统或数个集团）、宏观政治层次（关系到国家和社会的正常运转）。政策问题的层次不同，解决的难易程度也不同。从微观、系统到宏观的不同政治层次中，层次越高，宏观性越强，解决的难度就越大。　　（四）政策问题产生的原因　　认清政策问题产生的原因，是分析政策问题的性质及制定有效政策的关键。由于政策问题具有主客观统一性，所以政策问题产生的原因需要从主客观两个方面去探索。　　（l）社会流行观念。社会流行观念是指社会上基于思想文化传统，对政策问题产生原因的普通层次的直观认识。台湾学者林永波、张世贤认为，在政策问题原因的分析认定中，有三种流行观念产生着较大的影响，即自然观念、人性恶观念和内在素质观念①。　　（2）社会现状的理性分析。社会学家鲁宾·唐纳德和温伯格认为，可以从以下五个方面对社会现状进行理性分析：①社会病态：社会政治、经济、文化、生活、思想、行为的不正常状态必然导致一系列政策问题的出现。②社会解组：社会的更替使得原先社会结构解组。新旧矛盾必然要引发大量的政策问题。③价值冲突：多元的价值认识如果不能通过协调就必然导致价值认识的冲突，价值认识的冲突又将导致行为的冲突。在这种情况下，协调并存的多元价值观念，也就成了政策问题。④偏差行为：如果一定数量的行为违法或脱离以法律、规章为代表的社会现行规范的要求，也就必然引发政策问题。⑤主观认定：一些政策问题的产生有可能是个人或团体主观界定的结果②。　　（3）政策问题产生的客观因素。引发政策问题的自然现象或人文事件即是政策问题的客观原因。詹姆斯·安德森认为，一个国家内部发生的特定自然现象或人文事件称为政策问题产生的“内在引发机制”，包括以下几种情况：其一，各种自然灾害；其二，意外的人文事件；其三，科技发展的副作用；其四，资源分配失衡；其五，生态变迁。国际上发生的、对一个国家内部产生影响的特定自然现象或人文事件称为政策问题的“外在引发机制”，包括以下几种情况：其一是战争，其二是国防科技的发展，其三是国际冲突，其四是国家关系格局的变化，其五是全球性经济危机。　　（4）社会基本矛盾运动。社会基本矛盾的普遍存在是政策问题产生的*终原因。生产力、生产关系、经济基础、上层建筑这些社会结构因素所构成的基本矛盾运动决定了社会现实与社会发展。因此，对于社会问题、政策问题的分析，不能脱离社会基本矛盾现状，不能脱离对社会结构因素内部矛盾的现状分析。　　在政策问题产生的原因里，需要特别注意的是科技发展水平与政策问题之间的关系。科学技术水平的提高，一方面促进了人类社会的迅速发展，另一方面也带来了许多新的政策问题，使政策问题产生的可能性与危害性发生了变化。　　……