矿产资源制度及矿业权纠纷法律实务

　　第二节 矿业用地的审批原则　　按照法理分析，矿业权和矿业用地使用权之间的关系应为主从法律关系，其中矿业权是主权利，矿业用地使用权为矿业活动服务，依附于矿业权，为从权利。因此，在充分协调矿产资源利用规划与土地利用规划，遵循不同矿业用地依循不同的审批程序原则的基础上，依据“对主权利的处分及于从权利”，在矿业权流转中可逐步确立“地随矿走”的原则。一、矿业用地审批的主要内容根据法律法规规定，在整个矿业权的授予过程之中，主管部门只是对矿业权申请人的开发能力、资源范围、利用保护方案和土地复垦方案等进行审查和批准，相关用地的现有物权情况并不是其审查的主要内容。而在矿业用地的审批过程中，国土资源管理部门以及各级政府，着重审查的主要内容是建设项目是否符合土地规划、土地征收及其补偿等事项，至于用地范围内的矿业权是否已经被合法取得，如果土地无法供应是否会对矿业权人造成损害，不是矿业用地审批中所审查的内容。具体而言，在矿业用地预审阶段，国土资源部门主要审查以下两个方面的内容：**，建设项目选址是否符合土地利用总体规划；第二，建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标。在办理征收农村集体土地以及农用地转为建设用地的过程中，国土资源管理部门还需根据土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划，拟定农用地转为建设用地方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同类型，经各级人民政府批准。②由此可见，在矿业权的授予和矿业用地的审批过程中，存在二者彼此割裂的状况，这无疑给矿业用地的顺利取得带来很大的障碍。二、矿业用地审批的原则1.矿产资源利用规划与土地利用规划协调原则按照法律规定，矿业用地的审批需以符合土地利用规划为前提，土地审批和土地利用规划密切相依，是否符合土地利用规划是能否取得建设用地审批的重要依据，土地利用规划对土地审批有统筹指导性作用。土地利用规划以控制为主，目的是通过土地供给引导和制约土地需求。而矿产资源规划以矿产资源勘查、开采规划分区为主要内容，目的是引导矿业布局，逐步改善矿山生态环境。目前在各级政府制定的土地利用总体规划和每年的建设用地指标中都未涉及对矿业用地问题的针对性规定。土地管理制度中也没有关于矿业用地的整体规划和年度计划。矿产资源利用规划与土地利用规划的不协调，导致矿业活动往往会因为占用农用地违反土地利用总体规划不能通过审批而无法取得合法的土地使用权。　　对此，研究者在对矿业用地制度存在的种种问题进行分析后提出，在资源利用规划编制阶段，合理衔接矿产资源利用规划与土地利用规划是解决矿业权与土地使用权冲突的根本途径。①本书作者认为，国土资源部门在编制土地利用总体规划时，要结合经批准的矿业权设置方案，对矿产资源总体利用规划确定的矿区范围予以充分考虑，合理衔接矿产资源利用规划与土地利用规划，共同发挥对土地资源的统筹配置作用。土地利用规划要在客观分析矿区土地利用现状的基础上，把握矿区土地利用的特殊性。对矿业用地要充分结合相关部门的规划，科学的预测，合理确定用地指标，满足矿业发展的用地需求。矿业用地的使用应当结合矿产资源利用规划的内容在土地利用总体规划中制定矿业用地规划，确定矿业用地区位、规模、布局等，并遵循“充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地”的原则，且矿业用地的占地规模应当在土地利用总体规划确定的用地指标范围之内。结合矿产资源利用规划，对哪些地块可以规划为矿业用地，哪些地块不得进行采矿活动等问题都应在土地利用规划中一一明确。总之，科学合理的规划无论是对矿产资源还是土地资源的合理利用都必不可少。　　……