行政执法指导书系食品安全行政执法办案指南(71种食品安全违法行为认定与处罚)/行政执法指导书系

**章　食品、食品添加剂许可 一、未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动 行为概念,食品生产经营者未经许可，擅自从事食品生产、经营或餐饮服务的行为。 处罚机关,食品安全监督管理部门。违法界定 标准,(1)违反了《食品安全法》[1]确立的食品生产经营实行许可制度的规定。 (2)行为主体是从事食品生产、食品销售、餐饮服务的单位或个人。 (3)在客观方面表现为有关单位或个人违反《食品安全法》第三十五条**款规定，未经许可擅自从事食品生产、食品销售、餐饮服务的行为。但销售食用农产品的除外。违法行为 认定,通过现场检查和询问调查确认从事食品生产、食品销售、餐饮服务的单位或个人未取得食品安全许可证。调查取证,证明主体资格及能力的证据：对公民应证明其已达到法定年龄且具有辨认或控制自己行为的能力。对法人和其他组织应当证明其具有合法的主体身份。客观方面证据：(1)已经实施并客观存在未经许可擅自从事食品生产、食品销售、餐饮服务的行为的证据；(2)存在违法所得及违法所得数额的证据；(3)违法生产经营食品及数量的证据；(4)违法生产经营食品使用的工具、设备、原料等物品证据；(5)违法生产经营食品货值金额的证据；(6)造成严重后果的证据，造成食源性疾病的应收集造成食源性疾病人数及是否有死亡病例及其人数的证据。主观方面存在故意实施违法行为的证据。 量罚方面从轻、减轻、从重、加重或免予处罚的证据。 续表处罚程序,依照《行政处罚法》规定的程序实施行政处罚，对违法单位或者个人处以30万元以上罚款的，由设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门决定；当发现可能涉嫌构成犯罪的，应将案件移送公安机关。处罚种类 及标准,(1)没收违法所得；(2)没收非法财物：没收违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；(3)罚款：违法生产经营的食品货值金额不足1万元的，并处5万元以上10万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下罚款；(4)存在故意实施违法行为、违法行为性质恶劣、违法行为造成严重后果情形之一的，对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。法律依据,《食品安全法》 第三十五条　国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。 县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条**款**项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。 **百二十二条　违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。 明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品、食品添加剂生产经营者承担连带责任。 《食品安全法实施条例》 第七十五条　食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，除依照食品安全法的规定给予处罚外，有下列情形之一的，对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款： (一)故意实施违法行为； (二)违法行为性质恶劣； (三)违法行为造成严重后果。 属于食品安全法**百二十五条第二款规定情形的，不适用前款规定。 (一)食品生产经营许可的定义 行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。 食品生产经营许可，是指食品安全监督管理部门根据公民、法人或者其他组织的申请，依法审批并准予其从事食品安全法律规范一般禁止性活动的具体行政行为。 食品作为一种关乎广大人民群众身体健康的特殊产品，其生产经营对社会一般人群是禁止的。公民、法人或其他组织在未取得特许许可前，从事食品生产经营活动的能力是受到限制的。而依法取得许可后，这种禁止的、限制的状态即行解除。 食品生产经营许可包含三层意思：一是存在食品生产经营活动的一般禁止状态；二是食品安全监督管理部门对食品生产经营活动一般禁止状态的解除；三是许可申请者因此获得了从事食品生产经营活动的资格和权利，同时必须承担相应的保证食品安全等法定义务。 食品生产经营许可事项，包括实施主体、内容、程序、形式等均由法律明确规定：(1)实施主体法定。食品生产经营许可的实施主体是食品安全监督管理部门。(2)许可项目和内容法定。食品安全监督管理部门依据法定许可项目和内容，实施食品生产经营许可。(3)程序法定。食品生产经营许可程序法定，具体包括相对人申请，食品安全监督管理部门受理，审查合格者发放许可证等程序和步骤。(4)形式法定。食品生产经营许可形式法定，表现为申请采取书面形式并提交资料，许可证形式采用法定的固定格式。 (二)食品生产经营许可的特征 1．食品生产经营许可以国家对食品生产经营活动一般禁止为前提。许可是对该禁止状态的解除，是对符合食品生产经营条件的特定对象解除禁止，从其获得许可之日起，便允许其从事食品生产经营活动并受法律保护。 2．食品生产经营许可必须有相对人的申请。行政许可也称为被动性抑制行为，其特点是必须以相对人的申请为前提，没有相对人的申请，食品安全监督管理部门不能主动实施食品生产经营许可。 3．食品生产经营许可是一种授益性行为。与行政强制等行为不同，食品生产经营许可是赋予相对人从事食品生产经营活动的权利和某种资格的行为。相对人一旦获得许可，其从事的活动即受法律保护。 4．食品生产经营许可的事项必须有明确的法律规定，许可的范围不得超越法定内容。食品生产经营许可行为必须符合法律规定，依法进行，既不能对不符合条件的申请人予以许可或准许，也不能超越权限赋予本不该许可的内容和事项。 5．食品生产经营许可是一种要式行政行为。以食品安全监督管理部门颁发食品生产许可证、食品经营许可证为成立的条件。 (三)食品生产经营许可的条件 《食品安全法》对食品生产经营许可的条件作了总的规定。《食品生产许可管理办法》《食品经营许可管理办法》分别对食品生产许可、食品经营许可进行了具体规定。 县级以上食品安全监督管理部门应当依照《行政许可法》和本部门制定的相关规定，审核申请人提交的《食品安全法》第三十三条**款**项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，决定准予许可；对不符合规定条件的，决定不予许可并书面说明理由。 《食品安全法》第三十三条**款**项至第四项规定要求为：(1)具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；(2)具有与生产经营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；(3)有专职或者兼职的食品安全专业技术人员、食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度；(4)具有合理的设备布局和工艺流程，防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染，避免食品接触有毒物、不洁物。 (四)食品生产经营许可的种类与范围 食品生产经营许可分为一般许可和特殊许可两大类。一般许可依据食品生产、食品经营种类不同，分为食品生产许可、食品经营许可(包括食品销售和餐饮服务)。特殊许可包括新资源食品许可，保健食品许可，食品添加剂的新品种、扩大使用量和使用范围的食品添加剂许可，利用新的原材料生产的食品容器、包装材料和食品用工具、设备的新品种许可。 1．食品生产许可类别范围 食品生产加工属于食品工业的范畴。食品工业是对农产品、畜产品和水产品等食用品进行加工制造的工业部门。食品生产加工又属于食品生产经营范畴，与此相对应的有食品流通和餐饮服务。 根据《食品生产许可管理办法》第十一条**款规定，食品生产许可的类别有31大类：(1)粮食加工品；(2)食用油、油脂及其制品；(3)调味品；(4)肉制品；(5)乳制品；(6)饮料；(7)方便食品；(8)饼干；(9)罐头；(10)冷冻饮品；(11)速冻食品；(12)薯类和膨化食品；(13)糖果制品；(14)茶叶及相关制品；(15)酒类；(16)蔬菜制品；(17)水果制品；(18)炒货食品及坚果制品；(19)蛋制品；(20)可可及焙烤咖啡产品；(21)食糖；(22)水产制品；(23)淀粉及淀粉制品；(24)糕点；(25)豆制品；(26)蜂产品；(27)保健食品；(28)特殊医学用途配方食品；(29)婴幼儿配方食品；(30)特殊膳食食品；(31)其他食品。 2．食品经营许可范围 食品经营是和食品生产相对应的一个概念，包括食品销售和餐饮服务。食品销售是指一个企业按照约定的条件为另一企业销售产品。食品销售是食品生产者生产的食品*终到达消费者的过程。餐饮服务，指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动。包括餐馆、快餐店、小吃店、饮品店、食堂等。承包经营集中用餐单位食堂的，应当依法取得食品经营许可。集体用餐配送单位纳入餐饮服务许可管理的范围。集体用餐配送单位是指根据服务对象订购要求，集中加工、分送食品但不提供就餐场所的单位。 食品经营是保证食品安全的重要环节之一，在食品贮存、运输、销售过程中对食品保管、处置不当可直接造成食品污染、腐败变质，从而产生食品安全隐患。 《食品经营许可管理办法》第十条第二款规定：“食品经营主体业态分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂。食品经营者申请通过网络经营、建立中央厨房或者从事集体用餐配送的，应当在主体业态后以括号标注。” 食品销售经营者的食品经营项目分为预包装食品销售(含冷藏冷冻食品、不含冷藏冷冻食品)、散装食品销售(含冷藏冷冻食品、不含冷藏冷冻食品)、特殊食品销售(保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉、其他婴幼儿配方食品)、其他类食品销售。 餐饮服务经营者的经营项目包括热食类食品制售、冷食类食品制售、生食类食品制售、糕点类食品制售、自制饮品制售、其他类食品制售等。 餐饮业在食品生产经营行业中占有重要地位。相对于食品生产与食品经销而言，餐饮业处于整个食物链的*末端，与消费者的关系*密切。消费者就餐过程也就是餐饮消费过程。《餐饮服务许可审查规范》将餐饮服务许可按照**类：特大型餐馆，大型餐馆，供餐人数300人以上的学校(含托幼机构)食堂，供餐人数500人以上的机关、企事业单位食堂；第二类：中型餐馆，快餐店，供餐人数300人以下的学校食堂，供餐人数50～500人的机关、企事业单位食堂；第三类：小型餐馆，小吃店，饮品店，供餐人数50人以下的机关、企事业单位食堂；第四类：建筑工地食堂；第五类：集体用餐配送单位实行分类许可管理。 (五)食品生产经营许可程序 食品生产经营许可应符合《行政许可法》确立的原则和规定。食品生产许可应依照《食品生产许可管理办法》办理，食品经营许可应依照《食品经营许可管理办法》办理。 食品生产经营许可的程序主要有： 1．申请。食品生产经营申请人申请食品生产经营许可，应向所属的食品安全监督管理部门提交申请。 2．受理。受理人员接收申请人提出的许可证申请后，对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行初审，对申请材料齐全、符合法定形式的，受理申请。 3．现场核查。必要时，由受理许可申请的食品安全监督管理部门派两名以上执法人员，在告知的时间内对经营场地进行实地核查，并填写《现场核查表》。 4．核准。受理部门对上报材料进行审核后，由核准人签署核准意见。 5．发放许可证。 (六)行政处罚内容 未经许可从事食品生产经营活动处罚内容主要为财产罚，处罚种类主要为没收违法所得、没收非法财物和罚款。财产罚主要是对未经许可的生产经营者的财产权予以剥夺，剥夺其违法经营获得的经济利益。对未经许可非法从事食品生产经营的单位或个人，依法剥夺其获得的非法利益，具有较好的威慑和惩戒作用。 未经许可非法从事食品生产经营活动的处罚内容起点较高，为五万元。对于小作坊、小食品摊贩等小微食品生产经营者执行起来有一定难度，对小作坊、小食品摊贩的处罚可依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。 【典型案例一】 某“豆米腊肉火锅店”未经许可从事餐饮经营活动被处罚案[2] 2019年3月23日，观山湖区市场监管局执法人员在观山湖区金华镇某村检查中发现，当事人杨某某的“豆米腊肉火锅店”在未办理营业执照及食品经营许可证的情况下，从事餐饮经营活动，其行为涉嫌构成《无证无照经营查处办法》第五条和《食品安全法》第三十五条**款之所列行为。为查明事实，经批准，于同日正式立案调查。 2019年3月29日，该局执法人员依照法定程序对当事人杨某某进行了询问调查，了解当事人在观山湖区金华镇某村未办理营业执照及食品经营许可证的情况下，从事餐饮经营活动的情况。经调查证实：当事人杨某某于2019年2月底在未办理营业执照及食品经营许可证的情况下，在位于观山湖区金华镇某村的“豆米腊肉火锅店”从事餐饮经营活动，其货值金额7000元，至案发时未实现盈利。 以上事实由以下证据证明： 证据一，执法人员2019年3月23日对当事人经营现场的检查笔录一份，证明当事人现场从事餐饮经营活动，并无法出示营业执照及食品经营许可证的事实。 证据二，执法人员依法下达责令改正通知书一份，证明2019年3月23日当事人现场从事餐饮经营活动无营业执照及食品经营许可证，执法人员依法下达停止经营活动通知的事实。 证据三，对当事人的询问笔录一份，证明2019年2月底至案发时，当事人在未办理营业执照及食品经营许可证的情况下从事餐饮经营活动的事实。 证据四，现场照片三张，证明当事人无证从事餐饮经营被依法查获及当事人经营位置的事实。 证据五，当事人提供房屋租赁合同一份，证明当事人违法从事餐饮经营活动场地的事实。 证据六，当事人陈述书一份，证明当事人违法从事餐饮经营活动及悔改表现的事实。 证据七，当事人提供身份证复印件一份，证明其民事行为能力和身份信息的事实。 以上证据和笔录均由当事人及被询问人签字盖章认可。 该局于2019年4月18日对当事人送达了《行政处罚事先告知书》，当事人在法定期限内未提出陈述申辩。 根据以上事实和证据，执法人员认定当事人的行为违反了《无证无照经营查处办法》第五条、第七条和《食品安全法》第三十五条**款的规定。根据《无证无照经营查处办法》第十二条“从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚”，《食品安全法》**百二十二条**款对未经许可从事食品生产经营活动有明确处罚规定，对于当事人的违法行为应当适用《食品安全法》，根据《食品安全法》第三十五条**款“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可”的规定，当事人构成未经许可从事餐饮服务经营行为。 在案件调查过程中，当事人能服从监管部门的行政告诫、及时停止违法经营行为，积极配合执法人员调查取证，使本案能够顺利结案，有书面认识，有悔改表现，依据《行政处罚法》第二十七条和《贵州省食品药品监督管理行政处罚自由裁量权适用规则》第十一条**款第三项的规定，决定对当事人予以减轻处罚。 *终，观山湖区市场监管局于2019年4月24日做出责令当事人立即停止违法行为，罚款2000元的行政处罚决定。 【典型案例二】 北京某食品有限公司未经许可从事食品生产活动和标注虚假生产日期案[3] 2018年某月某日，北京市某食品安全监督管理部门接到群众举报，反映在辖区内一偏远山村中有违法生产加工食品的“黑窝点”。根据举报情况，执法人员进行缜密筹划、精心准备，在前期仔细摸排、踩点确认掌握基本情况后，对违法生产窝点进行了突击检查。经现场检查，执法人员从某公司设立的窝点查出用于违法生产的“商用智能酸牛奶机”等加工工具设备3台，用于违法生产酸牛奶的包装盒等食品加工材料3万余个；某公司无法出示食品生产许可证，并承认未办理食品生产许可证。针对案件实际情况，执法人员及时采取行政强制等相关措施，当场查封涉案生产工用具等物品价值4万余元。 在现场检查过程中，执法人员未能查获某公司经营酸牛奶的记录。针对案情，执法人员连夜对相关人员进行询问调查，经过多次询问核实其违法销售渠道涉及北京市两家单位。根据调查线索，执法人员及时开展产品流向的追踪工作，核实某公司违法销售食品的数量和金额，并及时通知属地监管部门对相关违法行为作进一步处理。 *终，承办部门依据相关证据认定某公司生产经营酸牛奶的货值金额共计为201664.56元，违法所得197998.06元。同时，某公司在生产过程中存在虚假标注酸牛奶生产日期行为，依据调查情况及取得的证据认定其虚假标注生产日期酸牛奶的数量为716杯，折合货值金额2506.00元。 针对某公司违法经营产品数额较大的情况，承办部门及时与公安、检察部门召开联席会议，对某公司行为是否构成刑事犯罪进行沟通。根据案件情况，公安、检察部门一致认为某公司的行为尚未构成刑事犯罪，但应依法给予行政处罚。 某公司未取得食品生产经营许可从事食品生产经营且虚假标注生产日期的行为，违反了《食品安全法》第三十五条**款“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可”和第三十四条第十项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……(十)标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂”的规定，应依据《食品安全法》**百二十二条**款和**百二十四条**款的规定进行行政处罚。 根据《北京市食品行政处罚裁量基准》第六条第三款的规定和第二百一十一条**款的规定，同一当事人两种以上违法行为有牵连关系的，适用吸收原则，应当从重处罚。承办部门在确认某公司尚未构成刑事犯罪的情况下，依据《食品安全法》**百二十二条**款的规定，给予如下行政处罚：1.没收违法生产的食品、用于违法生产的原料、工具、设备等物品；2.没收违法所得197998.06元；3.并处货值金额(201664.56元)17倍罚款3428297.52元。 【典型案例三】 郭某未经许可从事食品经营活动案[4] 2018年6月7日，天津市河北区市场监督管理局在对辖区内郭某经营的幼稚园进行监督检查时发现，该幼稚园未办理《食品经营许可证》为入园儿童供应午餐，2018年3月1日开始经营共计98日，总计货值金额3312元，未单独收取伙食费用，认定违法所得3312元，剩余食材有调料15瓶，袋装米2袋，设备工具有电饭锅2口，燃气灶1台，微波炉1台，蒸锅1口，炒锅1口，菜板1个，菜刀1把。 执法人员取得的主要证据有：1.负责人郭某的身份证复印件，证明了该幼儿园负责人身份信息；2.委托书和被委托人身份证复印件，证明了被委托人身份信息；3.现场检查笔录和照片，证明了现场检查当事人为入园儿童提供伙食的情况；4.实施行政强制措施决定书、场所清单和送达回证，证明了当场查封经营活动的场所情况；5.延长行政强制措施期限决定书和送达回证，证明了延长行政强制措施期限的情况；6.询问调查笔录，证明了当事人说明其未经许可为入园儿童提供伙食的情况；7.彩虹双语幼稚园伙食账目，证明了当事人采购食材的情况；8.投诉举报登记表，证明案件来源情况；9.收据复印件，证明入园儿童的缴费情况。 当事人上述行为违反了《食品安全法》第三十五条和**百二十二条**款。鉴于当事人货值金额3312元，依据《行政处罚法》第二十七条**款第四项和《天津市市场和质量监督管理委员会行政处罚裁量适用细则(试行)》第十一条**项的规定予以从轻处罚。遂决定责令当事人改正违法行为，给予以下行政处罚：1.没收用于违法生产经营的食品、食品添加剂、工具、设备：调料15瓶，袋装米2袋，电饭锅2口，燃气灶1台，微波炉1台，蒸锅1口，炒锅1口，菜板1个，菜刀1把；2.罚款50000元；3.没收违法所得3312元。 [1]为便于表述，本书所有法律文件标题中的“中华人民共和国”均略去。 [2] “《观山湖区市场监督管理局行政处罚决定书》(〔2019〕第122号)”，载观山湖区人民政府网，http：//www.guanshanhu.gov.cn/xxgk/xxgkml/ztfl/jcxxgk/jdjc/201905/t20190516_2550620.html，内容有改动，题目为作者所加，*后访问日期：2020年3月29日。 [3] “北京某食品有限公司未经许可从事食品生产活动和标注虚假生产日期案”，载360个人图书馆网，http：//www.360doc.com/content/18/0820/15/43461019_779728756.shtml，内容有改动，*后访问日期：2020年3月28日。 [4] “《行政处罚决定书》(津市场监管北王罚〔2018〕48号)”，载天津市河北区市场监督管理局网站，http：//scjg.tj.gov.cn/hebei/zwgk/xzcfxx/30806.html，内容有改动，*后访问日期：2020年3月29日。