增税VS减支:财政困境下的政策选择

引言 紧缩 “紧缩”一词的含义是通过削减政府支出水平或者通过增加税收，或者同时采用两种方式大幅削减政府赤字，稳定政府债务水平。本书的主要研究内容包括：分析财政紧缩政策导致的产出损失，探讨何种类型的紧缩政策能够以*低成本实现既定政策目标，政府实施紧缩政策将带来何种选举效应。 为什么要采取紧缩政策？ 如果政府在大多数时间内都采取平衡财政政策，那么我们几乎就见不到紧缩政策的身影了。经济理论以及实践经验告诉我们，在经济衰退期间，一方面税收下降，另一方面失业补贴等“财政稳定器”导致政府支出上升，或者在由自然灾害或战争等因素导致的政府支出短暂上升期间，政府应该采取赤字财政政策。而当经济步入繁荣阶段、政府支出下降时，政府应当用财政盈余冲抵赤字。此外，有远见的政府可能会未雨绸缪，主动积累盈余以备支出需求快速上升的不时之需。政府如果遵循上述做法，那么紧缩政策就永远不会出现。 然而，由于如下两个原因，紧缩政策并不鲜见： **，大多数政府并未遵循上述做法。也就是说，即使在经济繁荣时期也会积累赤字，同时在经济衰退时期积累的赤字也不会被繁荣时期的盈余冲抵。因此，许多国家即使在完全“正常”的时期也会积累巨额公共债务。例如，在20世纪70年代末至80年代期间，虽然意大利、比利时、爱尔兰三国的年均GDP增长率都超过了2%，但这三个国家无一例外地积累了巨额债务；希腊在新千年伊始的几年中实现了年均约5%的经济增长率，但同样也积累了巨额债务。各种各样的政治扭曲都可能导致税收不足，尤其是导致政府的超支行为。 第二，政府支出可能会出现超常规增长的情况。例如，当一国处于战争状态或面临自然灾害时，政府支出的增长甚至可能超出人们的预期，这类债务的规模如此之大，以至于难以简单通过经济增长时期的盈余来冲抵。在某些情况下，一国可以走出这种债务泥潭，但并非每个国家都是幸运儿。二战刚刚结束时，战时积累的大规模债务因战后较高的通货膨胀率而有所下降，但近几十年来的情况并非如此。事实上，较高的债务水平有时会成为经济增长的阻碍因素，例如，为了支付债务利息政府必须更多地征税。高负债与低增长相伴随往往会导致债务危机的爆发，这是因为投资者对政府偿债能力失去了信心。面对上述情况，政府可通过推行财政紧缩政策恢复投资者信心。 上述两个导致财政紧缩的原因，即过度积累债务和危机，有时候会相互作用。例如，在“大衰退”之后的2010年至2014年出现的新一轮紧缩。在2007年金融危机爆发之初，一些国家（例如意大利和希腊）在没有充分理由的情况下积累了大量债务。其他国家（如西班牙和爱尔兰）的税收虽然因房地产泡沫出现了短暂的大幅增长，进而保持了较低的债务水平，然而房地产泡沫一旦破裂，“财政泡沫”也将随之破裂。错误的财政政策将导致债务水平和债务风险上升，一旦金融危机袭击这类经济体，债务危机便会随之爆发。 *重要的一点是，有时候由于政策失误，或者政策失误与意外负面冲击同时出现，紧缩政策就成为一种必要措施。不过二者同时出现的情况并不多见，因此在大多数情况下紧缩都是源于政府的短视行为，以及相对于税收来说过高的支出水平。 哪种类型的紧缩政策？ 2007年金融危机爆发后，部分经济体实施了紧缩政策，对这一政策收益与成本的讨论往往基于意识形态的论调，批评严厉但毫无价值。一种观点认为，无论是欧洲、美国，还是其他经合组织国家，紧缩政策都没有任何必要。这些经济体真正需要做的是扩张政府支出，从金融危机中慢慢复苏，逐渐摆脱经济衰退的阴影。因此，政府赤字和债务的规模应该更大，赤字政策的持续时间应该更长。上述反对紧缩政策的观点认为，紧缩政策将导致债务/GDP比率的上升而不是下降，因为紧缩政策虽然导致分子（债务）变小，但导致分母（GDP）变得更小，结果只能适得其反。这种观点的极端版本是，政府什么都不做，不采取任何形式的紧缩措施，也可以实现债务/GDP比率的下降。第二种观点认为，政府债务水平的快速上升将引发违约和银行破产（许多银行持有大量主权债务），尤其是对于部分欧洲国家来说更是如此。这将导致第二轮金融危机的出现，甚至引发更严重和持续时间更长的经济衰退。许多人因此担心欧元会走向崩溃，将引发难以预测的严重经济后果和政治后果。此外，积累更多的债务将使未来的紧缩政策力度更大。然而，市场似乎并不相信反紧缩的观点：对于希腊、意大利、西班牙、葡萄牙等债务迅速增加的国家来说，其利差出现大幅上升，只有在实施紧缩政策以及欧洲央行采取非常规货币政策时，利差才会逐渐下降。 本书的主要观点是，为了分析紧缩政策的影响，我们需要区分两种不同类型的紧缩政策。**种是通过直接或间接增税的方式实施紧缩政策。对于税率已经比较高的经合组织国家来说，进一步增税将恰好导致反紧缩观点担心的结果。这种紧缩政策将导致中短期内（3年或4年）出现包括GDP大幅下降在内的严重衰退。第二种是通过削减政府支出的方式实施紧缩政策。至少从过去三十多年经合组织国家的经验看，这种类型的紧缩政策不会导致经济衰退。从产出损失的角度看，这种紧缩政策的成本非常低，基本为零。而以增税为基础的紧缩政策往往导致债务/GDP比率的上升。实际上，如果没有采取增税政策，我们很难判断债务/GDP比率是否会上升。相比之下，以削减政府支出为基础的紧缩政策往往会导致这一比率的大幅下降。以增税和削减支出为基础的两类紧缩政策的效果差异取决于两个因素：**，两类政策对债务/GDP比率分母的影响不同；第二，削减政府支出，尤其是各种自动福利计划支出的下降，比增税政策对财政赤字的影响更持久。这是因为如果各种福利计划支出不能下降，那么税收*终将被迫增加。而不断上升的税收将导致GDP增长率的下降，进而导致债务/GDP比率的分母变小；如果不采取增税政策，那么由于支出增加而税收不增加，分子将会变大。 以削减支出和增加税收为基础的两类紧缩政策的效果不同，对此存在以下几种不同的解释。一个“理论”解释是，政策效果的差异仅仅源于其他政策的系统性差异：与紧缩财政政策伴随的货币政策、汇率贬值、供给侧改革等，都更有利于削减支出型紧缩政策发挥作用。但我们的分析将表明情况并非如此。第二个更具解释力的观点与期望和信心有关。考虑一个正在经历公共债务爆炸式增长的经济体，由于这种情况难以持续，因此政府迟早要推出财政稳定政策。而财政稳定政策推迟的时间越长，未来增税幅度或政府支出削减的力度就会越大。也就是说，延迟推出稳定政策将会提高政策成本，但财政稳定政策一旦实施，便会消除政策延迟的不确定性。与增税政策相比，削减支出的紧缩政策更加有利于降低这种不确定性。这是因为增税政策未能影响自动福利计划以及其他支出计划的增长趋势，进而难以对政府预算产生长期影响。其结果就是政府需要不断增税以满足各种支出的增加。因此，随着人们预期未来税收将进一步上升，增税带来的“信心效应”与削减支出相比将会很小。削减支出政策将带来相反的效果。我们在政府实施紧缩政策时期针对商业信心的调查结果支持了这一观点。 其他几种解释与经济的供给侧有关，供给侧对增税或削减支出的政策反应差异很大。增税和削减支出对需求和供给的影响都不一样。例如，提高个人所得税将减少劳动力供给，提高企业的劳动力成本和产品价格，同时也将降低消费需求和可支配收入。相比之下，削减支出政策虽然直接降低了总需求，但也会降低消费者对未来税收负担的预期，进而提高劳动力的供给水平，尤其是当削减支出被视为一种永久性行为时，这一效果更为显著。需求和供给的相互作用导致了“一般均衡效应”的出现，但有关财政政策的新闻报道常常忽略这一点。正如我们在后面的分析中将看到的，对这些相互作用进行解释的一个要点在于区分对财政政策变化的预期是永久性的还是暂时性的。 紧缩政策可能是扩张性的吗？ 答案是肯定的。当政府支出下降伴随着其他总需求（个人消费、企业投资和净出口）的上升，同时总需求扩张的规模大于政府支出削减的规模时，“扩张性紧缩”的现象便会出现，其中企业投资发挥着关键性作用。扩张性紧缩这一观点引起了部分人的异议，因此我们必须首先明确我们的立场：紧缩政策能够带来扩张效应这一可能性并不意味着政府每次削减公共支出都能够导致经济扩张。相反，扩张性紧缩意味着在某些情况下，削减政府支出导致的产出损失要大于其他总需求提高的水平。 紧缩政策可以是“扩张性”的，这一说法到底是什么意思呢？一种定义是：如果在紧缩期间或者紧缩政策刚刚结束后实现了经济增长，那么这种紧缩就是扩张性的。上述定义相当不准确。我们可以想象，如果多数经济体都处于繁荣阶段，那么虽然实施紧缩政策的国家的经济增长率低于其他经济体的平均水平，但仍然可以实现经济增长。而当全球经济处于衰退阶段时，如果一国实施紧缩政策，我们将得出相反的结论。另一种定义是：如果紧缩政策伴随着产出增长率超过特定的门槛水平（例如，可以将同一时期可比国家的*高产出增长率视为门槛水平），那么这种紧缩政策就是扩张性的。本书的描述性分析采用的就是这种定义。通过粗略的观察我们可以找到一些扩张性紧缩的例子，例如20世纪80年代的奥地利、丹麦和爱尔兰；20世纪90年代的西班牙、加拿大和瑞典。金融危机爆发后，爱尔兰和英国是受益于紧缩政策的两个国家，尽管爱尔兰银行业存在着严重问题。爱尔兰和英国更多地采用削减政府支出的紧缩政策。在第3章和第8章中，我们将详细介绍“扩张性紧缩”的案例，既包括金融危机之前的案例，也包括危机爆发后的案例，同时这些案例也将出现在第7章至第10章的数据分析中。根据我们的模拟分析，当财政政策调整导致的经济增长率高于政策保持不变的增长率时，扩张性紧缩就会出现。根据这一定义，只有采取削减支出的政策时，才可能出现扩张性紧缩。 何时推出紧缩政策？ 政府应该在政策的潜在成本*低时实施紧缩政策。人们可能会认为，经济增长时期是政策潜在成本*低的时期，不应该在经济衰退时期实施紧缩政策。上述直觉具有一定的合理性。不过请读者注意，在本书的案例中，许多紧缩政策是在经济衰退阶段而不是在繁荣时期推出的。这种情况与我们的样本构建方式有一定关系，即我们排除了旨在为经济过热降温的削减开支或增加税收的情况。通过这种做法，我们“错误”地剔除了经济扩张时期的紧缩政策。上述考虑意味着，如果一个国家可以在非衰退时期实施紧缩政策，那么我们对紧缩成本的估计会更低。特别是，削减支出的政策成本本来就比较低，上述做法会导致这一成本更低，同时扩张性紧缩的情况也更有可能出现。 经济衰退时期的各种乘数（例如，增税或削减支出对产出的影响）是否会更高，这一问题较为复杂。有各种微妙的问题在乘数比较中发挥作用：首先，当陷入衰退时，经济体系可能已经启动了内在的调整力量，在繁荣时期则恰恰相反，经济繁荣可能已经孕育了衰退的力量；其次，通常由于过去犯的政策错误，政府往往不能选择等待。以近期欧洲国家的紧缩政策为例，2010—2011年，欧洲部分国家出现了主权债务信心危机，部分国家（意大利、西班牙、希腊、葡萄牙）的政府债券利率飙升，出现了由债务问题引发的金融危机。这些国家的政府能否一直等待，将紧缩政策推迟到经济衰退结束时才开始实施？很难说。我们难以了解在没有实施紧缩政策的情况下这些国家会发生什么。但我们可以说，即使在这种情况下，即在经济衰退期间实施紧缩政策，两种紧缩政策之间的差异仍然存在：相比基于支出的紧缩政策，基于税收的紧缩政策的成本更高。一个相关的问题是，在一国贸易伙伴的政策给定的情况下，何时引入紧缩计划。如果多个贸易伙伴同时实施紧缩政策，那么由于国际贸易的负面溢出效应，紧缩政策导致的产出损失成本可能更高。 *近一轮紧缩政策的第二个特点是零利率下限。也就是说，当短期利率已经如此之低，以至于货币政策无法推动利率继续降低时，政府就会出台紧缩政策。显然，对于那些在危机期间利差和安全债券收益率上升的国家来说，情况并非如此，因为长期利率被提高到6%以上的水平，这一水平远未达到零利率下限。紧缩政策有利于利率水平的降低。*近一轮的紧缩政策与以往的紧缩政策存在一定差异，我们对这一问题的分析结果表明：即使在零利率的情况下推出紧缩政策，基于税收和基于支出的紧缩政策的影响存在差异这一基本结论仍然成立。 紧缩政策（在政治上）是自取灭亡吗？ 在撰写本书的过程中，欧盟委员会主席让-克洛德·容克几年前曾说过，“我们都知道我们应该选择何种政策措施，但我们不知道如何引入这些政策，并使政策延续下去”。他指的是谨慎的财政政策，旨在降低政府赤字。在学术界和政策界显而易见的一种观点是，选民总是“惩罚”那些通过提高税收或削减支出来降低赤字的在任官员。但如果我们更仔细地分析有关数据，那么支持上述观点的证据远不如人们想象的那样多，即使不是在德国这样传统的财政保守国家中也是如此。许多实施紧缩财政政策、努力减少赤字的政府在再选中都获得了胜利，而另一方面，财政管理不当的政府则会受到选民的惩罚。一般而言，尤其是在多党执政的体制中，仅仅根据经济政策预测选举结果并非易事，而财政政策只是经济政策中的一部分。相关证据不支持容克的观点：许多政府已经能够在实施紧缩政策的情况下实现连任。当然，这并不意味着采取削减支出或提高税收政策的政府总是能够连任，现实世界比容克描述的更为微妙和复杂。本书的四个贡献 本书对财政政策研究领域做出了四点贡献： 首先是数据贡献。我们详细记录了16个经合组织国家（澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、爱尔兰、意大利、日本、葡萄牙、西班牙、瑞典、英国、美国）在20世纪70年代末到2014年期间实施的近200项多年期的财政紧缩计划。为了向读者重新展现这些计划，我们查阅了大量原始文件（部分文件来源于各国当局，另一些文件则来源于经合组织、国际货币基金组织或欧盟委员会等机构），包含大约3 500项财政措施。我们将这些措施分为27类，然后汇总为15类，其中我们将转移支付与其他政府支出分开，将直接税与间接税分开，将税收抵免和扣除与其他税收分开，等等。但考虑到样本的大小，我们很难准确确定如此众多措施的影响，因此在统计分析中使用的是粗略的加总数据。不过我们提出的较为细致的分类方法可以在未来的研究里得到应用，用来分析更为精细的计划的影响。我们收集的资料范围广泛，为其他研究人员改进我们的分类方法、进行外生性判断提供了便利。读者可以通过如下网址获取有关数据：https：//press.princeton.edu/titles/13244.html。尽管在检索数据时我们咨询了很多专家，但由于该数据集的覆盖范围较大，出现错误以及精确性欠缺的问题仍在所难免。为此，我们欢迎读者提出改进数据的建议。 方法论上的突破是本书的第二个贡献。对每个时期的财政政策逐一分析是标准的研究方法，对税收或支出政策的每一次变化进行分析，这种变化通常被称为“财政冲击”。这种方法忽略了两个重点。（1）财政调整的多年期性质。当立法机构决定推出综合性财政计划时，一般不会包括孤立的税收政策，或者孤立的支出政策；相反，综合性财政计划通常是一个多年期的计划，目标是将每年的预算赤字减少一定的规模。预期对消费者和投资者的决策至关重要，从这个意义上讲，财政调整计划的多期性，以及政策公布的时机都非常重要。（2）通过降低支出或提高税收的方式达到削减赤字的目标，这两种方式是相互联系在一起的，不能做出彼此独立的假设。一旦我们考虑到上述因素，采用逐年逐项的方法对财政政策进行分析不仅得不到完整结论，而且在统计上也具有误导性。我们通过构建多年期财政计划并分析它们对经济的影响来解决上述问题。 分析结果构成了本书的第三个贡献。我们的研究表明，以增税为基础的财政调整计划与以削减支出为基础的调整计划之间存在巨大差异。与基于支出的计划相比，在政策发挥作用的整个过程中，以税收为基础的财政调整计划导致的经济衰退更为严重，尤其是在计划实施后的两年时间内这一差异更大。我们的这一发现表明，“紧缩”并不是必然出现的，依据政策实施方式的不同，财政紧缩政策的效果存在很大差异。 本书的第四个贡献是，我们提出了如下问题：对于采用紧缩政策的政府来说，紧缩是不是一种“死亡之吻”。我们得出的结论是，不是，或者至少不一定是。 要点 在向读者呈现我们论点的过程中需要克服三个主要障碍： **个是所谓的“内生性”问题，即财政政策与产出增长之间的相互作用。假设我们观察到政府赤字下降和经济繁荣同时出现，将经济增长归因于赤字下降这一结论非常值得怀疑，因为因果关系很可能是相反的：可能是其他因素（除财政政策之外的）首先促进了经济增长，进而在税率不变的情况下税收收入提高了，同时失业补偿或其他福利支出也下降了，*终导致财政赤字的下降。为了解决上述内生性问题，我们不仅考虑由经济周期导致的政策变化，同时也将分析由主动降低财政赤字的愿望导致的政策变化。前者是对经济周期的反应，而不一定是GDP波动的原因。一旦出现了外生的财政政策调整，那么我们就需要用经验模型分析这些调整对经济的影响。模型越简洁，就越容易计算税收和支出的影响，但另一方面，模型越简洁，变量之间的重要关系就越有可能被遗漏。因此，在简洁和准确之间进行权衡取舍是在所难免的。 第二，关键性的紧缩政策往往伴随着其他政策的改变：货币政策、汇率政策、劳动力市场改革、对产品市场的监管或放松管制、税收改革，等等。此外，也可能在债务失控的危急时刻被迫实施紧缩政策，而不是在“一如既往”的时期。 第三，几乎所有紧缩政策都是提前公布的多年期计划，然后在执行过程中不断修改，我们需要将这些公告考虑在内。 可以用两个关键图表总结我们的研究成果，并希望借此让读者理解我们构建数据的过程。首先来看图1.1。该图显示了基于税收和基于支出的紧缩计划对GDP的影响。“计划”这个词十分重要，因为在我们的经验分析中明确了如下事实，即紧缩几乎总是通过多年期的一揽子政策来实施的，不仅涉及即时的政策变化、公布未来政策，也包括过往政策的继续实施。我们将引入上述三个因素分析紧缩政策的经济影响，同时考虑消费者和投资者预期的影响。此外，不同国家可能有不同的政策制定“风格”，这一点我们也将考虑在内。例如，有些国家通常采用前置式计划，即当计划公布时就开始实施财政调整；另一些国家则在公布一系列措施的几年以后再付诸实施。 图1.1向我们展现了两类紧缩计划的影响，其中一类主要基于支出削减措施（黑线），另一类主要基于增税措施（灰线）。这两类计划都将赤字减少了GDP 1%的水平。黑色和灰色曲线显示了存在财政计划以及没有实施财政计划时GDP的变化路径。基于1978—2014年的参数估计，图11模拟了所有16个样本国家的平均影响。从图中可以看出，基于支出的紧缩计划与基于税收的紧缩计划之间存在显著差异，这也体现在统计差异上（模拟结果位于置信区间内的概率为90%）。基于税收的紧缩计划将导致持续数年的深度衰退。相比之下，基于支出的紧缩计划在实施两年后，其非常温和的衰退效应就趋于消失。这一均值是由经济衰退和扩张性紧缩共同塑造的，扩张性紧缩指的是在引入财政调整计划之后，GDP在1978—2014年的增长率超过其平均增长率。在第7章中我们将更详细地探讨图1.1中的结果，届时我们将进一步区分削减产品、服务和投资支出的影响，以及削减转移支付的影响，结果表明两种方式的影响大致相似，不过削减转移支付对GDP增长的影响更小。基于税收的紧缩计划和基于支出的紧缩计划之所以出现较大差异，主要缘于作为总需求组成部分的私人投资的影响。我们将进一步讨论何种“理论”可以解释上述发现。 第8章的分析表明，上述观点同样适用于分析2007年金融危机后许多欧洲国家采取的紧缩计划。在这一点上，我们的结果与布兰查德和利（Blanchard and Leigh，2014）广为人知的分析结果形成了鲜明对比。他们认为，2008年后推出的紧缩政策与以前的政策有所不同，也就是说，紧缩政策的成本要高于依据过去经验预测的成本。我们并不认同上述观点。 图1.2显示了两种紧缩计划，即基于税收和基于支出的紧缩政策对政府债务/GDP比率的影响。为了衡量上述影响，我们需要构建一个新的债务动态模型。在此模型中，历史债务比、GDP增长率、通货膨胀模式、债务的平均利息成本等，共同决定了满足偿债要求的政府收入水平。图1.2分别显示了在债务水平较高（约占GDP的120%）且偿债成本相对较高的情况下，财政调整计划对债务/GDP比率的影响，以及在债务水平较低（约占GDP的60%）且偿债成本较低的情况下，财政调整计划对债务比率的影响。图1.2展现了存在紧缩政策时的债务比率模式与没有紧缩政策时的债务比率之间的差异。在高债务—高偿债成本的情形中，基于支出的（黑色曲线）紧缩计划对债务动态产生的稳定性影响，与基于税收的（灰色曲线）稳定性影响是不同的；在低债务—低偿债成本的情形中，基于支出的紧缩计划仍然具有稳定债务比率的效应，而基于税收的紧缩计划的影响是中性的。黑色和灰色曲线分别刻画了有紧缩计划与无紧缩计划时对债务比率的影响。 本书的结构 从某种意义上说，本书的主要目的是对图1.1和图1.2进行经验性和理论性解释。我们还将投入大量篇幅讨论金融危机后实施紧缩政策的*新情况，特别是包括希腊在内的欧洲国家的情况。 在第2章中，我们回顾了财政政策的基本“理论”。我们从简单的凯恩斯主义理论开始，然后逐渐增加新的变量，包括供给侧效应、预期以及税收扭曲。在第3章中，我们回顾了金融危机之前几个紧缩政策的例子。我们对几个成本较高的财政计划做了比较，包括扩张性紧缩的例子。第4章回顾了有关紧缩政策作用的相关研究，包括计量经济学方面的证据以及有关“财政乘数”的相关经验证据。第5章介绍了本书在方法论上的创新，即财政计划（fiscal plans）的概念。第6章介绍了本书数据的构建，读者可以通过访问如下网站下载相关数据：https：//press.princeton.edu/titles/13244.html。其他研究人员可以利用上述数据重现本书中的研究。第7章分别介绍了基于支出和税收的紧缩政策的影响。我们分析了紧缩政策对GDP及其组成部分——消费、投资和净出口——的影响，以及对消费者信心、商业信心以及利率的影响。我们还分析了其他政策的作用，这些政策包括：货币贬值、货币政策、产品市场和劳动力市场上的结构性改革等。我们还研究了紧缩政策对债务/GDP比率的影响。第8章重点分析了金融危机后实施的新一轮紧缩政策的有关情况。我们讨论了危机后的紧缩政策是否与危机前的案例有所不同，是否导致了更大规模的产出损失。欧洲在金融危机爆发后实施的紧缩政策导致了较大的产出损失，其原因可能是当紧缩政策实施时欧洲经济仍处于严重衰退中。以第9章中的这一观察为基础，我们分析了如果在经济增长时期而不是在衰退阶段引入紧缩政策的差异。第10章从政治经济学角度分析了紧缩政策是否会成为政府的“死亡之吻”，我们得出的结论是：答案并没有流行观点看起来那样明显。*后一章总结全书。 本书的大部分内容都是非技术性的，有关技术性的细节我们将在第12章中介绍。