中国政治发展进程.2020年

**章规划中国与制度中国： 发展与治理的政治学2019年中国政治发展身处其中的时间序列与空间形态，中国政治发展的经济基础、社会基础与政治发展所面临的风险形态都在连续性中呈现了若干变化性。中国政治发展环境的深刻变化向中国政治体系同时提出了两大战略问题，即如何在更为复杂、更具风险的内部和外部环境之中，一方面实现更为有效的发展，另一方面实现更为长久的治理，这两大战略问题的核心分别指向国家规划与国家制度建设两大主题。2019年中国政治建设正是在规划中国与制度中国的战略主题下，在各个领域、从各个方向不断推进：新时代中国经济发展阶段、方式、动力、战略调整及其所引发的中国经济发展形态的整体转变，形成了高质量发展的新政治经济学，其核心是制度发展与经济发展的双重发展及其双向互动；以维护社会成长与社会发展空间为目的的社会建设，形成了有机社会建设的新政治社会学，其核心是构筑社会发展与国家发展、社会现代化与国家治理现代化之间的制度性关联；全方位行政改革积极推进，其重点是政府定位、行政过程、行政体制、基层治理的自我改革和全面优化，其核心是实现有为政府及其有效约束的平衡；围绕党的组织、党规党纪、党的领导、反腐倡廉等战略重点，全面从严治党自觉推进，其核心是实现党内法规与政党能力的平衡；围绕国家制度体系的成熟定型，国家基本制度建设持续推进，国家制度的包容性与有效性进一步提升；全面依法治国一体推进，司法改革提档加速、立法修法深度融入改革进程，法治的政治功能进一步彰显。中国政治的古今之变提出了现代中国国家建设中两个至关重要的议题，即发展议题和治理议题；从发展问题中衍生出国家的规划体系建设，由治理主题衍生出国家的制度体系建设两大战略任务。围绕着国家发展与国家治理，中国现代国家建设后先相继地形成了“向解放寻求现代”“向发展寻求解放”“向治理寻求发展”的政治逻辑，并由此生成不同的政治形态。这些不同的政治形态深刻规定着国家规划与国家制度建设两大战略的实施形态及其相互关系：从“全能型计划”到“中心规划”再到“全面规划”，从“立国制度”建设到“关联制度”建设再到“全面制度”建设，“规划中国”与“制度中国”的合流内在地衍生出“真实中国”建构问题。在通往未来之路上，“向治理寻求发展”政治逻辑所孕育的“向民主寻求治理”的政治逻辑，将引领“规划中国”“制度中国”“真实中国”的建构，由此真正实现中国现代国家治理在发展基础上对传统国家治理形态和治理困境的完全超越。一、2019年中国政治发展环境评估2019年中国政治发展环境既保持了一定的连续性，又有若干新的变化和特点。中国政治建设与政治发展身处其中的时间与空间，政治建设与政治发展的经济基础、社会基础，中国政治建设与政治发展所面临的风险形态都在连续性中呈现了若干的变化性。（一）历史方位**章规划中国与制度中国：发展与治理的政治学中国政治发展进程2020年2019年是中华人民共和国成立70周年，是全面建成小康社会、实现**个百年奋斗目标的关键之年。改革开放40年、中华人民共和国成立70年、中国共产党成立100周年的时间序列，赋予了2019年特定的政治、经济、社会、文化、生态及党的建设的具体目标和当下任务。当下承接着过去，连接着未来，历史方位不断变换，对一个处于发展之中的国家来说，国家已经走过的历史、对国家历史的总结与反思，调整、完善着未来国家发展的战略与目标，呈现和提示着国家建设再出发的方向、路径与经验。中共十九大的召开，社会主义新时代、新的社会主要矛盾等战略判断的提出，改写和重塑着关乎中国发展的历史坐标，产生出与2021年、2035年、2049年等特殊时间节点相关联的历史任务与时代课题，不断设置和调整着国家的政治议题及其优先序列。（二）世界与中国正如2019年中国政府发布的《新时代的中国国防》白皮书所指出的，世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展，和平、发展、合作、共赢的时代潮流不可逆转，但国际安全面临的不稳定性不确定性更加突出，世界并不太平。 http://wwwgovcn/xinwen/2019/07/24/content_5414156htm一方面，中国对外开放的立场更加坚定、战略更加清晰、姿态更加明确。2019年，中国非洲研究院成立，博鳌亚洲论坛2019年年会、亚洲文明对话大会、第二届中国国际进口博览会相继举行。中国积极参与各种区域协作框架和全球性国际组织，明确展示了中国对区域合作与全球治理的主张，并达成了一系列双边和多边合作共识或方案。另一方面，持续全年的中美经贸摩擦和中美经贸磋商、自2019年底以来新冠疫情的暴发等重大国际事件却表明，全球化历史进程并非一帆风顺，“逆全球化”风险始终存在，并可能给中国发展的国际环境造成持续压力，中国必须“做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备”。作为一个具有独特政治、经济、社会制度和历史文化传统的国家，中国如何在客观存在的国际竞争与合作中实现自身的现代化和战略目标，完成作为一个现代国家的整体成长、崛起和复兴，这个问题始终存在于中国现代化历程之中，对于当前中国政治建设产生着越来越重要的塑造和导向作用。（三）新经济经济是政治的基础，也是社会的基础。由于世界经济形势与发展周期以及中国经济周期性、体制性和结构性因素的叠加影响，当前中国经济发展进入“新常态”， 在2013年12月召开的中央经济工作会议上，习近平首次提出要“理性对待高速增长转向中高速增长的新常态”；2014年11月召开的亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上，习近平指出中国经济“新常态”的若干主要特征——从高速增长转为中高速增长、经济结构优化升级、从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。中国经济基础的这一重要变化及其对中国经济建设、社会建设和政治建设的重要影响，成为中国特色社会主义进入新时代的重要判断依据之一。经济“新常态”将在一定意义上带来中国经济发展理念、战略、动力的调整与优化，中国经济增长来源可能发生具有重大意义的变化，中国经济发展将更加倚重低效率部门的改进、低收入阶层收入的提高、经济结构的转型升级、前沿性的创新和绿色发展， 刘世锦：《中速增长的潜力在什么地方》，《北京日报》，2019年5月6日。这就对经济、社会和政治领域相关体制机制的改革和制度建设——比如生产要素按贡献参与分配的收入分配改革、简政放权的行政体制改革，以及包括教育、医疗、住房等领域在内的全面社会保障制度建设等——造成紧迫的现实需求。因此，中国的高质量发展不得不更加依托于创新创业的内生增长动力，依托于（包括组织、资源、制度与结构在内的）经济基本面来实现中国经济的韧性 《中国经济的韧性从何而来》，《经济观察报》，2019年5月13日社论。与可持续发展。简言之，周期性、体制性、结构性因素，加之诸如新冠疫情这样的突发公共事件，不仅考验着中国的制度体系与治理体系，而且考验着中国的政治智慧和政策智慧。（四）新社会随着人口出生率的变化和老龄化、信息化、城镇化的发展，中国社会的人口结构、阶层结构、社会思想、社会组织方式、社会治理结构都在发生着具有深远意义的重要变化，一个不同于以往的“新社会”正在出现。以网络社会发展为例，根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第45次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年3月，中国网民规模为904亿，互联网普及率达645%；手机网民规模达897亿，网民中使用手机上网的比例为993%；在线政务服务用户规模达694亿，较2018年底增长763%，占网民整体的768%。新社会组织技术的发展，连同社会保障制度的完善和社会保障水平的提高，不断赋予包括个体、群体、社会组织在内的社会主体以权利意识和行动能力，一方面持续向政治体系输出行动支持与政治认同，这些支持与认同构筑着中国政治发展的社会基础；另一方面也持续地向政治体系输出权利主张与利益诉求，这些主张与诉求可能对政治体系形成压力与挑战。更进一步，新社会组织技术、社会保障制度的不均衡、不充分发展在当代中国社会中所造成的所谓“数字鸿沟”和“社会断裂”，直接向社会建设与政治建设提出了亟待解决的重大议题。因为，维护中国社会的一体性和有机性，就是维护中国政治发展的根基。（五）新风险风险防控（防范化解重大风险）是中国现代国家政治本质的内在要求。“在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度”，现代化的风险“是工业化的一种大规模产品，而且系统地随着它的全球化而加剧”，因此（后）现代社会本质上是一种“风险社会”［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，江苏：译林出版社，2003年版，第15、18、19页。。转型社会的风险与现代社会的风险叠加和弥散性风险传播，是当代中国“风险社会”的*大特征，当前中国“面临的风险挑战之严峻前所未有”。风险防控是*紧迫的政治，公共安全是*必需的政治公共产品，防范和化解重大风险是政治的基本职能，是国家存在和发展的前提性责任。2019年1月，习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上所强调指出的，当前中国正面临政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等多领域的重大风险，各级党委、政府和领导干部要有效防范化解上述风险，就必须“提高战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、法治思维、底线思维能力”。从这个意义上说，风险改变着现代政治，风险防控也重塑着当下中国政治主体的思维取向，因而也重塑着中国政治建设的战略格局和整体面貌。陈振凯：《居安思危：多省份研讨防风险 把工作做实做细做好》，《人民日报》（海外版），2019年2月20日。二、规划与制度：2019年中国 政治发展的战略问题当前中国政治发展环境的深刻变化，向中国政治体系同时提出了两大战略问题，即如何在更为复杂、更具风险的内部和外部环境中一方面实现更为有效的发展，另一方面实现更为长久的治理，这两个问题的核心分别是规划问题与制度问题。规划问题的本质是发展。以规划引领经济社会发展,“是中国特色社会主义发展模式的重要体现”。作为指导当下中国规划工作的纲领性文件，2018年印发的《中共中央、国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（下文简称《意见》）和2019年印发的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下文简称《若干意见》），针对“规划体系不统一”“规划目标与政策工具不协调”“地方规划朝令夕改”等现实问题，从顶层设计高度提出了建立统一国家规划体系的若干原则性要求。《意见》提出“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市、县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”，“形成规划合力”。《意见》所指的国家发展规划，“即中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排”“居于规划体系*上位，是其他各级各类规划的总遵循”。《若干意见》指出，国土空间规划要“为国家发展规划落地实施提供空间保障”，要“体现国家意志和国家发展规划的战略性”。2019年中国各级各类规划实践如火如荼。年内，两办印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》，生态环境部办公厅印发《2019年全国大气污染防治工作要点》，农业农村部办公厅印发《大豆振兴计划实施方案》，国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，新华社受权发布《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，国办印发《体育强国建设纲要》，中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》与《国家积极应对人口老龄化中长期规划》。2019年底，国务院正式启动部署作为国家发展规划的“十四五”规划编制工作（2021—2025）。从中共中央、国务院到中央政府各部委编制和发布的系列规划，加之各级各类地方规划和实施方案，中国各领域各层级发展被纳入一个绵密的规划网络之中。制度问题的本质是治理。2019年召开的中共十九届四中全会以制度和治理为主题，对当代中国社会主义制度建设和国家治理现代化问题进行了通盘谋划。这是在中国特定发展阶段进行的一次具有里程碑意义的关于制度问题和治理问题的顶层设计。全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）明确指出国家制度与国家治理之间的关系：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系”“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。根据《决定》，中国社会主义制度，在内容上包括“党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度”，中国国家制度和国家治理体系具有13大显著优势，“是能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现‘两个一百年’奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系”。当前中国之所以在这样一个时间节点选择将坚持和完善中国特色社会主义制度建设，推进国家治理体系和治理能力现代化作为中国现代国家建设的时代主题和战略问题，乃是因为解决制度和治理问题“是实现‘两个一百年’奋斗目标的重大任务”“是把新时代改革开放推向前进的根本要求”“是应对风险挑战、赢得主动的有力保证”。 习近平：《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第46-50页。由此可见，当代中国的规划体系建设问题与制度建设问题，不仅并列为当前中国改革开放的两大战略问题，并且由于当代中国发展问题与治理问题的相互交织与互为条件，规划问题与制度问题也具有紧密的内在关联。从比较政治学的视角来说，当前中国不仅越来越呈现为一个“规划中国”，而且越来越体现为一个“制度中国”。2019年中国政治建设正是在规划中国与制度中国的战略主题下，在各个领域、从各个方向不断推进的。三、2019年中国政治建设的基本面相〖1〗（一）经济与政治：高质量发展的政治经济学当代中国政治体系对于经济发展负有高度责任，亦以经济发展为政治体系有效性与优越性之证明。因此，经济发展往往塑造政治体系，形成政治体制改革和政治建设的重要议题，并因此成为政治体制改革与政治建设的重要动力。从这个意义上说，经济是*根本的政治，政治是经济的集中表现，这是马克思主义政治经济学的基本启示。从政治经济学的视角来看，2019年中国经济建设有两大重点：一是制度建设，即培育和完善社会主义市场经济主体、要素、平台、机制与制度；二是经济发展，即在制度建设的基础上制定和贯彻促进经济发展的政策与战略。1继续建构和完善市场经济市场经济是现代经济的普遍形式，社会主义市场经济是现代中国基于普遍形式之上的特定经济形式。成熟的市场经济由秉持市场取向的健康市场主体、完整的市场要素、统一而成体系的各种市场、真实而准确的市场机制，以及包括联结和规范政府、企业与市场的各种制度体系型构成。所以从这个意义上来说，市场经济是中国经济治理的基础性制度和基础性治理机制。 中共中央十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确将社会化主义市场经济体制与“公有制为主体多种所有制经济共同发展”的所有制和“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的分配制度一起，并称为社会主义基本经济制度。**，打造健康的、有活力的竞争性市场主体。这种市场主体，既包括国有企业，也包括民营企业；既包括大型企业，也包括巨大数量的中小微企业。民营企业、中小企业关涉到普通民众的就业与民生，关系到“大众创业、万众创新”，关系到中国经济发展的活力与动能。一个成熟、稳定的市场经济体系，其市场主体的基础在于大量的、有生命力和有成长空间的中小微企业和民营企业，因此积极支持民营企业和中小微企业的发展，全面改善其包括政策环境在内的营商环境，成为2019年经济治理的重要方面。2019年12月，为了进一步激发民营企业的活力和创造力，建设完整的现代化经济体系，《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》发布，成为支持民企改革发展的首个中央文件。有数据显示，2019年中国民营企业500强营业总额达2850万亿元，与2018年相比增长1644%；资产总额3461万亿元，增长2277%；税后净利润129万亿元，增长1387%。 木丁：《民企500强资产增超22%高研发投入促高质量发展》，《新京报》，2019年8月23日。近年来，国企改革进一步深化，中国政府不再对国企进行系统性补贴，《不再有国企系统补贴是建设市场公平竞争环境的重要一步》，《21世纪经济报道》，2019年3月28日。围绕提升国企竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，国有企业市场化导向、公司治理结构进一步形成。2019年6月，中国铁路总公司改制成为中国国家铁路集团有限公司。年内，央企深度参与地方改革与发展，国有资本以企业为主体的产业链整合加速升级。王小伟、王基名：《“央地”联动 地方国企加盟央企提速》，《证券时报》，2019年6月12日。在数字经济与实体经济的融合浪潮中，央企与互联网企业深化合作，央企数字化转型进一步推进。国企“混改”审慎推进，武汉国资委旗下的4家商业类上市公司中就有3家控股权转让给民营企业。陈红霞：《湖北国资改革“放大招” 四家商业上市公司 三家转予民企控股》，《21世纪经济报道》，2019年4月1日。第二，建设自由、开放、统一、规范的市场体系。自由贸易区布局和建设进一步加速，国务院先后印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》《中国（山东）、（江苏）、（广西）、（河北）、（云南）、（黑龙江）自由贸易区总体方案》，上述《方案》虽各有侧重，但打造更具国际影响力和竞争力的特殊经济功能区，更好服务对外开放总体战略布局，形成更多可复制可推广的制度创新成果的改革立意却是一贯的。另一个值得关注的现象是，当下中国在市场经济发展过程中对不同领域、不同地域、不同空间、不同层级、不同特征和不同功能的市场，比如对县域市场、城市（群）市场，对大众创业市场、期货市场、房屋租赁市场的关注和培育已经提上议事日程，这是建设现代经济体系和现代市场体系的题中之义。第三，建设成熟的资本市场。资本市场是现代市场系中*为重要的一种，更是当下中国市场经济体制建设不可或缺的关键环节。适合中国现阶段发展的成熟、稳定、有活力的资本市场应该是支撑实体经济、支持民企和中小微企业融资、具有防控风险能力的资本市场，这就需要建立和完善现代银行体系，完善以“一行两会”为主的监管系统并改进监管方式。2019年，中共十九届四中全会《决定》明确提出“建设现代中央银行制度”，年内国有银行布局更加完善，中国邮政储蓄银行升格为“国有大型商业银行”。自2018年11月科创板宣告设立并试点注册制以来，资本市场全面深化改革持续进行，围绕“打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场”的改革目标，资本市场基础制度改革进一步加速。 程丹：《证监会部署全面深化资本市场改革任务》，《证券时报》，2019年9月11日。2019年7月，国务院金融稳定发展委员会办公室发布《关于进一步扩大金融业对外开放的有关举措》，推出涵盖债券市场、银行保险市场和证券市场的11条金融业对外开放新举措，这些举措有望丰富金融市场主体、增强市场活力。 徐佩玉：《金融业对外开放全面扩大》，《人民日报》（海外版），2019年7月22日。随着改革深入，社保基金和保险机构作为资本市场中长期资金和专业机构投资力量的作用被寄予厚望。 郭璐庆：《证监会连续释放改革信号 更多中长期资金将入市》，《**财经日报》，2019年10月24日。同时，伴随着金融业开放程度的加深和更多市场主体的介入，资本市场的潜在和现实风险不可避免地增加，这就对监管机构从严、审慎监管提出了内在要求。这种从严、审慎性监管的重要价值取向在于，坚守防范系统性金融风险的基本底线，改善民企和中微小企业融资环境，维护投资者特别是中小投资者和中小市场主体权益，引导和促进金融业发展与实体经济和国家发展战略的结合。与此相应，从中央到地方的金融监管和金融风险防控持续升级，2019年3月，证监会发布《首发业务若干问题解答》50条，实质性提升首次公开募股（IPO）发行审核透明度； 涂波：《证监会发布“IPO审核50条”》，《新快报》，2019年3月27日。10月，长生生物正式进入退市整顿期，成为因重大违法被强制退市**股。 刘凤茹：《重大违法强制退市！长生生物成A股首例》，《北京商报》，2019年10月9日。地方金融监管规则体系构建加速，多省市出台了地方监管条例。 张莫、刘惟真、朱银霞：《防控金融风险 各地频出组合拳》，《经济参考报》，2019年10月17日。2019年，证监会成立了以证监会主席为组长的投资者保护工作领导小组，维护投资者特别是中小投资者合法权益成为资本市场健康发展的前提和资本市场监管的重要原则；两办印发《关于加强金融服务民营企业的若干意见》，国办印发《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，推动金融机构化解民营企业、小微企业融资困境；全国首个小微企业续贷中心“北京市企业续贷受理中心”成立；自2018年以来，央行会同有关部门以银行贷款、市场发债、股权融资方式纾解民营企业融资难题。 包兴安：《央行力挺民企发债 专家建议引入第三方评估》，《证券日报》，2019年9月26日。第四，进一步厘清政府与市场关系，探索优化政府（市场）监管机制。2019年初，国务院印发在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见，明确提出要健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，进一步营造公平竞争的市场环境和法治化、便利化的营商环境，“加快形成政府公正监管、企业诚信自律、社会公众监督的良好氛围”。 国务院印发《关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》，http://wwwgovcn/xinwen/2019/02/15/content_5365962htm。年中召开的国务院常务会议部署加快建设社会信用体系构建相适应的市场监管新机制，明确提出统一社会信用代码、联合惩戒、“互联网+监管”的监管新思路。《 中国部署加快建设社会信用体系构建相适应的市场监管新机制》，http://wwwchinanewscom/gn/2019/06/12/8863082shtml。2019年2月召开的国务院常务会议要求制定涉企法规规章和规范性文件必须听取相关企业和行业协会商会意见；2019年《政府工作报告》明确提出“健全企业家参与涉企政策制定机制”；9月发改委发布《关于建立健全企业家参与涉企政策制定机制的实施意见》，就涉企政策制定确立了政府与企业常态化沟通机制。 《完善科学决策程序 创新政企互动机制》，《21世纪经济报道》，2019年9月19日社论。第五，加速基础性制度构建和相关法治建设，提升经济治理制度和法治水平。十九届四中全会《决定》……