法治视野下的政府权力结构和运行机制研究:决策权、执行权、监督权的制约与协调问卷调查数据分析

前 言改革开放以来，我国经济社会制度发生了巨大变迁，行政管理体制也经历了全面变革。行政管理体制改革牵引着经济社会的转型，经济社会变革也不断要求行政管理体制作出及时回应。四十多年来，经过八次规模较大的改革和各种局部调整，具有中国特色、与社会主义市场经济相匹配的行政管理体制逐步形成。四十多年的改革塑造了今日之中国行政管理模式，定义了中国道路;而今日之新问题、新阶段又呼唤着新的变革。政府权力结构和运行机制是行政管理体制改革的核心内容，分析其成就与不足，展望未来，将坚定我们改革的信心，也将更好地服务于新一阶段的改革发展。行政决策权、执行权和监督权分属行政权力运作的三个不同层面，其共同目的在于保证特定行政目标的实现。“决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，就是将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成，相互制约、相互协调。按照“决策、执行、监督相协调的要求”深化行政管理体制改革，始于党的十六大报告。在理论和实践探索的基础上，党的十七大报告提出“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。党的十八大报告进一步要求建立健全权力运行制约和监督体系，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。而后，2017年的十九大报告更明确地指出权力运行机制应当“决策科学、执行坚决、监督有力”。如果缺乏有效的权力运行机制和制度保障，行政决策权、执行权和监督权在行政程序运作的不同阶段，就存在着被滥用的风险。因此，为了适应政治文明发展的需要，加快行政管理体制改革，就必须完善权力运行的制约和监督机制。党的十九届四中全会更是强调国家治理的整体性和科学性，合理的政府权力结构和运行机制是国家治理现代化的重要组成部分。近年来行政认同度对于公共改革的作用得到越来越多学者的肯定。我国行政改革的实践业已证实，如果一项改革有较高的行政认同度，则改革方案更易推行，更易得到真正落实;反之，如果一项改革缺乏基本面的认同，则改革方案的推行将面临巨大的困难和阻力，甚至不了了之。因此，在改革方案确定之前，了解作为具体执行者的公务员对改革方案的认同程度，是改革推行的前提性步骤。本书是国家社会科学基金重大课题“法治视野下的政府权力结构和运行机制研究――决策权、执行权、监督权的制约与协调”调查成果。本课题运用问卷调查和访谈调查方法，对中央政府18个部委以及包括广西、贵州、河北、江西、西藏、宁夏、四川、内蒙古、山东、新疆、重庆在内的11个省区的省级、地市级、县区级地方政府的3 350名公务员进行了访谈和问卷，了解他们对于我国行政决策权、执行权和监督权运行现状的认识，对于政府权力结构与配置、政府权力制约机制、政府权力协调机制以及政府权力结构和运行机制的法律保障与其他保障状况的认识，重点了解他们对于解决我国政府权力运行中问题对策的认识，并对所调查的结果进行总体情况统计、中央与地方统计、府级统计、地区统计;在科学统计的基础上运用行政学、行政法学等理论全面剖析产生问题的原因，以有的放矢地提出解决问题的对策。本课题以量化的技术和手段对所有原始数据进行公式化、图表化的整理和表达，对整理后的数据形态进行深入的比较分析和综合分析，解释了每一道调研题目设计的意图和思路，说明了每一例分级指标在整个调研指标体系中的地位，阐释了每一个数据所表达的客观状态和主观判断，分析了每一组数据群所反映的主要问题和原因。课题透过枯燥和生硬的数字、曲线、比例、模块等数理符号，力图生动地还原政府权力结构的实际运行现状，通过解释数字包含的丰富意蕴，分析曲线体现的深层趋势，揭示比例折射的复杂原因，说明模块反映的具体问题，将对我国政府权力结构研究的热忱，凝结到客观存在的事实、案例和原貌上来，为增强对我国政府权力结构现状的直观感受，以及进一步开展权力结构改革研究提供可利用的实证材料、观点和判断。本成果具有两个鲜明特点：一是在分析方法上注重量化对比的成果，对每一个调研题目根据政府类型的不同形成多组数据进行分析，具体分为基于中央和地方、不同府级（具体分为国家部委、省、市、县四级）、不同地区（具体分为东、中、西部）的公务员分类数据分析，归纳出每组数据的差异和具有普遍性的趋向，比较准确地把握存在的问题、情况的程度、可能的原因、具体的症结;二是在分析的对象上不仅仅关注横向的权力结构分析，同时还注意对纵向的权力结构进行调查分析，从公务人员―政府运行的亲历者的角度，深入到同一层级不同职能部门以及不同层级政府的日常运行状况之中，尽可能还原决策、执行和监督的职能在政府权力机构中的运行样态，同时展现中央与地方及不同府级政府之间权力结构的分配和协调状况。这两个特点的积极意义在于，将我们对我国政府权力结构现状的整体描述，对权力运行方式存在的优势和问题的判断，对改革方向的设想和建议，建立在客观实证调查的基础上，基于我国国情和原有制度设计进行深入分析，可以避免由于统而论之而产生的含糊性和由于主观猜测而产生的随意性。本书由九章组成。每一章、每一节都首先对该章节所要研究的问题作详细阐释，力图划分不同研究对象的界限和范围;然后以该章节的核心概念、主要指标和研究路径为切入点，对公式化、图表化的数据进行认真分析。每一具体章节包括总体分析和分解为不同地区、不同省份、不同府级、不同学历、不同性别、不同工龄和不同职务类型的公务员群体等变量的分析分类。经过对收集所得数据的整理和分析，从纵向和横向两个维度进行总结，见微知著，*终形成调查结论，进而提出完善相关制度的配套措施。