政府采购促进科技创新的政策法规与实证研究

第1章 国际政府采购促进科技创新的政策分析 政府采购是创新的重要助推器，因为当面向创新的解决方案能够提高社会服务的质量时，公共需求就有潜力通过动员各行各业的不同组织参与新技术的研发、实施和推广应用来加强工业和经济体系建设（Dalpé et al.，1992；Edler and Georghiou，2007；Porter，1998）。国外学者Rothwell、Gardiner、Geroski等的研究结论证明，相比于目前世界各国广泛施行的研发补贴，政府采购能够在更多领域激发更大的创新动力（Rothwell and Gardiner，1989；Geroski，1990）。在市场经济国家，政府采购已有200多年的历史。随着1994年一些世界贸易组织成员方签署世界贸易组织（WTO）GPA和联合国国际贸易法委员会通过《货物、工程和服务采购示范法》，主要发达国家的政府采购进一步向规范化、国际化的方向发展。我国在通过制定政府采购政策及措施来促进科技创新发展的过程中，对发达国家和地区的政策措施多有借鉴。例如，在我国政府采购促进中小企业创新发展实践中具有重大意义的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》就是参考了欧盟的相关法规制定的。本章重点针对主要国家和地区促进科技创新的政府采购政策及相关法律进行梳理和分析，以期为我国制定和完善相关政策法规提供借鉴。 1.1 主要国家和地区政府采购促进科技创新的政策措施 本节从促进中小企业创新发展；支持高新技术产品；支持本国/地区产业，促进本土产业创新；推进政府绿色采购以及其他政策措施等方面对主要国家和地区政府采购促进科技创新的政策措施进行梳理和分析。 1.1.1 促进中小企业创新发展 在提升经济可持续发展战略中，通过政府采购来促进中小企业发展是各国均在执行的一项重要任务。不仅新兴经济体和发展中国家制定了各种有针对性的促进中小企业发展的优惠政策，而且即便是发达国家和地区诸如美国、欧盟、英国、日本、韩国与澳大利亚等也都非常重视中小企业的发展，积极为其创造良好的环境，并推出多项鼓励和支持性政策措施（王东，2015）。 1.美国 在利用政府采购政策促进科技创新方面，美国是*早开始，也是*成功实践的国家之一（姜爱华和王斐，2011）。统计数据显示，美国重视政府采购问题的程度比欧盟高4倍之多（European Commission，2007）。美国的中小企业员工占全国就业人数的50%以上，中小企业创新的新技术数量占全国的55%以上，人均技术创新量是大企业的2.5倍，中小企业占高技术企业90%以上，中小企业在产品创新、服务创新、工艺创新和管理创新中的贡献率分别达到32%、38%、17%和12%（《公共财政与中小企业》编委会，2005；姜爱华和王斐，2011）。在政府采购促进中小企业创新方面，美国制定了一系列的优惠政策（黄河，2007），具体如下。 1）合同的预留和拆分 预留合同是指事先选出适合小企业的合同，留待小企业投标（杨鹏等，2011）。美国政府规定，“将不超过1万美元的小额政府采购合同给予小企业；2500美元至10万美元的采购合同给予中小企业；50万美元以下的采购合同视情况*大限度地给予中小企业”“从专项合同中分离出一般性合同，或将单一合同分成多个小合同，使小企业有能力参与竞争并获得订单”“50万美元及以上的政府采购合同要强制分包给中小企业，大企业中标后20%的份额要分包给中小企业；10万美元以上采购合同由大中企业得标的，超过50万美元的货物，必须将合同额的40%分包给中小企业”（姜爱华和王斐，2011）。 2）规定一定采购比例 联邦政府的采购份额中，中小企业要占23%，小型弱势企业要占3%～5%。美国每年的政府采购额中，有25%留给中小企业，其中5%必须留给妇女开办的中小企业（姜爱华和王斐，2011）。美国公共工程建设采购制度要求所有联邦资助的施工合同的10%必须授予少数民族中小企业。 3）报价优惠 美国政府规定，小企业采购报价可比外国和本国供应商分别高出12%和6%。10万美元以下的政府采购合同要优先考虑中小企业，并给予价格优惠扶持，中型企业价格优惠幅度在6%以下，小型企业价格优惠幅度在12%以下（单忠献，2012）。在美国生产的增加值达到50%以上的才能算本国产品，只有在美国商品高于国外商品价格25%的情况下才能向国外购买（王娟，2009）。 4）提供贷款担保 美国政府为在政府采购项目投标中有资质问题的中小企业提供贷款担保（如对其15.5万～25万美元的贷款提供85%的担保）（姜爱华和王斐，2011）。《政府采购法》规定，对有发展前景的小型企业建立特别基金，每个合格小型企业可以获得高达85万美元的政府采购合同（王娟，2009）。 5）设立专门机构 为了鼓励和支持小企业得到更多份额的政府订单，尤其是妇女企业和少数民族企业，美国专门设立小企业管理局，专司小企业事务管理；为确保小企业获得公平分享，小企业管理局每年要和各个联邦机构洽谈采购优先目标，并检查每个机构的执行结果。贸易促进协调委员会在各驻外使馆及其他驻外机构设立商业服务办公室或商贸联络处，为中小企业提供国际政府采购信息（姜爱华和王斐，2011）。 6）派驻采购代表与专家 美国往某些大量采购商品和劳务的军事和非军事单位派驻“采购中心代表”，为小企业尽量争取更大的总承包合约份额；为帮助小企业发现采购机会和扩大分包机会，派驻专家会与总承包商保持密切接触，向他们推荐合格的小企业承担分包任务，应邀对总承包商提出的分包计划进行审查并做出评定，确保小企业参与分包的*大可能性（王丽英，2007）。 7）颁发能力证书 如果政府采购中招标方对小企业履行合同的能力或信用有怀疑而拒绝给予小企业合同，小企业可以请求小企业管理局给予帮助；小企业管理局在接受申请并派员到现场调查后，如果该小企业确实能完成合同项目，则为小企业出具胜任证书，消除联邦机构采购官员对某些小企业能力的怀疑，促成双方签订采购合同（王丽英，2007）。 8）建立电子供货系统 建立电子供货系统，并通过该系统向联邦机构采购官员或承包商提供有关的小企业名单及其具体供应能力等资料，敦促他们将部分合约承包或分包给合适的小企业（王丽英，2007）。 2.欧盟主要成员国 欧盟一直关注创新政府采购的问题，不论是在公共政策的理论方面还是在实践过程方面，许多欧盟成员国都将公共需求视作一种创新驱动力（Edler et al.，2005）。近年来，欧盟更是加大了支持中小企业参与政府采购的政策力度。欧盟委员会通过完善立法（如将创新政府采购纳入欧盟委员会研发投资相关行动计划以增加研发支出）（Georghiou et al.，2003；Georghiou，2007；European Commission，2003）和公示政府采购规则，降低中小企业进入公共采购市场的障碍。在具体行动方面，欧盟创建了中小企业统计数据库并进行统计分析，建立了国别支持中小企业效果情况的比较图并进行定性调查分析，为评估中小企业参与公共采购合同的发展提出行动指南等，有效地通过政府采购促进了欧盟中小企业的发展（杨鹏等，2011）。 欧盟各成员国也纷纷响应欧盟委员会的号召，实施了行之有效的中小企业扶持举措。 1）德国 德国在实施政府采购的过程中，十分重视发挥政府采购的政策功能，以实现经济发展的调控目标；在加入GPA后，德国仍然想方设法地实现对国内中小企业的扶持；德国《反限制竞争法》第97条第3款就是在政府采购活动中支持和促进中小企业发展的原则和具体办法。2009年，德国政府对该条款进行修改时，修改为“中小企业利益应优先通过专业分工或者分批方式招标而得到适当照顾”，至此支持和促进中小企业发展被确定为德国《政府采购法》的基本原则之一。立法者在借助这个模糊概念为行政与司法实践留出空间的同时，还明确了适当照顾的方式，即拆分招标。《反限制竞争法》第97条修订后，第3款还有这样的规定：“中小企业利益应在公共项目招标中得到优先的照顾，项目应按数量或按专业领域拆分招标。”支持和促进中小企业发展，与保护环境、保护残疾人就业等一样，是大多数国家《政府采购法》规定的在政府采购中考虑的社会、经济政策目标。德国《政府采购法》关于拆分招标的规定并没有限制投标企业的国籍，也没有限制大企业的参与，但是中小企业在德国经济中所占的比重显著高于其他欧盟成员国经济中中小企业的比重，因此在可以从这一规定获得利益的企业中，德国企业占更大比例的可能性自然就更大（肖军，2011）。 2）法国 法国有250万家以上的中小企业，它们是法国经济的主要生力军，占法国工商企业总数的73%，其国内生产总值占全法国的60%以上，出口总额占全国50%左右，在缓解失业引发的社会矛盾、拉动出口、促进科技发展方面发挥着重要作用（擎天，2013a）。 法国创新型公共采购会议在公共采购方面推出的一系列措施支持创新型中小企业发展，其中明确规定：政府部门在进行公共采购时，至少有2%的订单要给创新型企业（擎天，2013a）。法国通过缩小政府采购合同金额和细化政府采购类别的方式来对中小企业予以照顾，其《中小企业法》规定：政府采购要对中小企业给予倾向性的优惠支持，政府对高技术的创新采购要为中小企业预留至少15%的份额，并且在其他条件相同的情况下，应优先选择中小企业；政府可以将大宗采购切分为小份额合同以利于充分竞争（这实际上是让中小企业更适应竞标）（郭雯等，2011）。 在合同签署上，法国对中小企业也有两个优惠措施：一是不要求中小企业像大企业一样有合同担保，二是不收预付款（擎天，2013a）。法国的法规明确规定，不得要求投标人具有完成类似合同的经验，并将其作为其资格预选的标准，亦不得将此经验作为排除其投标的充分理由（郭雯等，2011）。法国有关部门还专门为中小企业制定特别详细的指导手册，指导中小企业参与政府采购投标（擎天，2013a）。 3）挪威 挪威是个工业发达、经济依靠贸易的小国。其工业以中小企业为主，研究开发规模较小（擎天，2013b）。但是，该国的中小企业得到了来自政府和社会多个层面的支持，这或许正是这个仅有500万人左右的小国能够成为发达国家的重要原因（擎天，2013b）。 为了提高中小企业的政府采购参与度，挪威政府主要从八个方面入手：一是对于政府采购小型项目来说，要求招标方提供简单便捷的审批手续，同时向投标人提供明确而具体的要求；二是鼓励自发的采购定位以及合同履约计划；三是鼓励政府广泛运用标准采购合同条款；四是鼓励采购人向中小企业开放采购信息；五是不断提高采购信息质量，方便中小企业入围政府采购项目；六是建立中小企业采购论坛，方便中小企业参与政府采购过程中的交流；七是提高中小企业参与政府采购获取信息的有效性；八是鼓励中小企业参与政府绿色采购行动（擎天，2013b）。具体措施如下。 （1）成立政府采购申诉局。政府聘请10位资深律师来负责不定期研究和处理有关投诉。政府采购申诉局有权对未按规定发布招标信息的招标机构处以合同金额15%的罚款；供应商可以直接向发标方反映存在的问题，也可提出诉讼。这使得中小企业参与政府采购有了很好的机制作保障（擎天，2013b）。 （2）成立挪威工商联合会。联合会代表广大中小企业的切身利益，为中小企业履行政府采购合同制定了很多切实可行的政策，如《挪威工商联合会整体战略规划（2004—2013年）》《挪威工商联合会政府采购行动计划》《挪威工商联合会政府采购指导意见》；挪威工商联合会还启动了全国性的供应商发展推进项目，以此帮助中小企业提高政府采购技能、增长相关知识、把握相关政策信息（擎天，2013b）。 （3）建立中小企业信息服务体系。具体来说，是在主要