党建引领下新晋商参与贫困治理研究

**章 党建引领贫困治理的理论基础 反贫困是人类社会发展至今的内在动力，人类的发展历史就是一部反贫困历史，没有反贫困就不会有人类社会的进步。正因如此，中国共产党特别重视与贫困作斗争，尤其是新中国成立以后，党带领全体人民勇于探索，砥砺奋进，将这个世界上贫困人口*多的国家全面建成小康社会，使绝对贫困在这片土地上成为过去式。全面建成小康社会，并不是结束，而意味着新的反贫困征程的开始，对人类反贫困历史上的这一伟大创举，研究总结党领导全体人民包括民营企业参与贫困治理的经验，提炼内在的逻辑规律，对于以后相对贫困治理及乡村振兴和国家治理能力现代化都颇有意义。 **节新中国党建引领贫困治理的历程 新中国成立以来，包括贫困治理在内的经济发展便成为国家发展的一条主线，虽然在少数特定时期也有过偏移和忽视，但总体上说发展生产、发展经济、消灭贫困是中国共产党的执政重点内容，体现了以人民为中心的执政理念，在减贫基础上实现共同富裕，是社会主义本质的体现。 一、1949—1977年：互助兜底式救济阶段 新中国成立时，经济羸弱，社会混杂，百废待兴。当时的经济结构主要体现为以农养工的重工业优先发展战略，城乡二元分割是当时社会结构的主要特征，由于计划经济的影响，当时贫困问题主要集中于农村地区，农村物资匮乏、经济结构单一而薄弱，造成广大农民普遍贫困的状况，其中*为困难的是后来的“五保户”群体。 农村减贫的主要依托是农民几乎全员加入的农业合作社，1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定：“合作社要对遭到不幸事故、生活发生严重困难的社员酌量给以补助；对于老、弱、孤、寡和残疾社员，要在吃、穿、柴火、教育、死后安葬等方面提供保障，使他们生养死葬都有依靠。”这项规定历经延续、修订，后来发展成为农村五保制度和特困人员供养制度。 这一时期农村减贫政策呈现出以下特征：**，责任承担表现为国家兜底和民间互助相结合，如农村五保制度的责任主体主要是农业合作社（生产小组也承担一定程度的互助救济任务），从根本上说，当时的救济是一种国家制度保障基础上的民间互助形式；第二，权利主体是特定的极为贫困和弱势的少数人群，他们不仅在物质和经济上处于劣势，而且在健康状况、劳动能力、家庭关系、社会资本等方面也极其贫弱，包括残疾人士、孤苦无依的老者以及鳏寡孤独等弱势群体；第三，救济形式体现为多方面、多种类，既包括金钱和物质的给付，也包括服务等的提供；第四，救济层次限于*基本、*低层次，是以保障生存为目的的兜底性保障。 二、1978—1985年：体制改革驱动的贫困救济阶段 1978年中国共产党十一届三中全会召开，拉开了中国改革开放的序幕，也宣告中国要向贫困开战，走向富裕。邓小平曾说：“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”改革开放、发展经济从一开始就是和改善民生联系在一起的，是社会主义本质的体现，是坚持走社会主义道路的体现。新中国成立后30年积累的全部国有企业的固定资产原值为4892.5亿元，而“文化大革命”十年间我国国民收入损失就达5000亿元。对此，邓小平有着清醒的认识：“我们要搞中国式的现代化，我们还很穷，就是要老老实实地创业，就是要吃点苦，否则不可能有今后的甜。人民生活只有随着生产的不断发展，才能得到逐步改善。”1978年，安徽省委通过《农村工作六条（草案）》，简称“省委六条”，突破三级核算、队为基础的老框框，提出“联产计酬”。之后，安徽农村尝试“借地度荒”“四定一奖”等承包方式，以及1978年11月凤阳小岗村的“包干到户”，农村成为改革的突破口。 与此同时，农村乡镇企业在20世纪80年代初期异军突起，迅速发展。随着包产到户的实施，农村劳动力被极大解放，正如费孝通所说，原来在公社制度下闲置和浪费掉的劳动力由农民积极自发地变成了生产力，乡镇企业的兴起标志着中国农村工业化的起点,改革开放后实行的市场经济使这些已获得公开身份的而又不在计划经济控制之下的乡镇企业得到一个独特的发展机遇。 1982—1985年，中共中央连续4年以“一号文件”形式通过了有关农村工作的文件，被称为四个“一号文件”，成为我国农村改革的重要依据，其中，对农村反贫困也进行了相应的规定。如1982年1月1日，中共中央发布《全国农村工作会议纪要》，此为**个“一号文件”，除了肯定了包产到户、包干到户的“双包”做法，还指出生产大队和生产队等集体经济组织，应保留“照顾烈属军属和安排困难户的生产、生活等”经济职能，公社、大队还应做好社会救济、教育卫生、计划生育等工作。1983年1月2日颁布了《当前农村经济政策的若干问题》，除肯定了“家庭联产承包责任制”，还对困难地区的发展做出专门批示：“目前有些边远山区和少数民族地区，生产水平仍然很低，群众生活还有很多困难。必须给予高度关注，切实加强工作，力争尽快改变贫困面貌。对这些地区，在各项政策上，要比其他地区更加放宽；在生产上要发挥当地资源的优势，并有效利用国家财政扶持，开展多种经营，以工代赈，改变单纯救济的做法。注意改善交通条件，解决能源困难，防治地方病，办好教育等。” 1982年召开的中共十二大报告也关注到贫困问题：“在农村中的一部分低产地区和受灾地区，农民还很贫困，要积极扶助他们发展生产，增加收入，城镇居民中，在工资、就业、住宅和公用设施等方面都还有许多问题需要解决。”在此精神指导下，1982年12月，我国开始了新中国**个专项扶贫工作，即“三西”地区农业建设扶贫工程。素有“苦瘠甲天下”的“三西”地区指的是甘肃河西地区19个县（市、区）、甘肃中部以定西为代表的干旱地区20个县（区）以及宁夏西海固地区8个县，共计47个县（市、区）（1992年扩大到57个），总面积约38万平方千米，农业人口1200万人，农村贫困率高达74.8%。“三西”工程决定，从1983年开始，计划用10年时间，由中央财政每年拨款2亿元专项资金，用于“三西”地区农业基础设施建设。 1984年9月30日，中共中央、国务院以中发[1984]19号文件形式出台了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，这是**个由中共中央、国务院发出的以摆脱贫困为目标的文件，根据该文件，中央划定了18个需要重点扶持的贫困地区，后来被人们称为“老、少、边、穷”地区，这些地区成为长期扶贫的重点地区。同时，这个阶段还开始了实物形式的“以工代赈”扶贫活动，取得一定成效。 因此可以看出，在这个阶段，贫困救济的开展是以经济开放为契机，以中央文件为基本遵循，以农村为反贫困突破口，以特别贫困地区和贫困人群为重点展开的。 三、1986—2012年：开发式扶贫和社会救助并行阶段 1986年5月16日，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，标志着中国反贫困机构正式确立，中国农村反贫困的组织体系和政府主导、自上而下的贫困治理模式也相继成立了贫困地区领导小组，并配备了专职人员。自上而下扶贫开发领导小组的设立，不仅意味着我国农村反贫困工作有了制度和组织保障，也意味着我国的反贫困工作成为一项独立的社会工程和政府责任，标志着中国开发式扶贫的开始。 对贫困的划定逐渐科学化，开始设置贫困线来定义贫困。国家统计局开始利用全国农村住户抽样调查数据进行贫困标准及扶贫效果等有关问题的研究和测算，农村贫困监控系统逐渐形成，成为中国区域开发式扶贫的重要组成部分。根据农村人均年收入和县级单位的财政状况，**次划出国定贫困县标准，共评定了258个国家级贫困县。自此，我国展开了以“县”级为单位的扶贫行动。 1986—1993年区域扶贫开发在政府逐年加大资金投入的条件下取得明显成效。20世纪80年代中期，政府每年向贫困地区投入的专项资金是40亿元；90年代初，资金数额已提升至每年60亿至70亿元。1986—1993年，中国贫困县农民的人均年收入从208元上升到483.7元，兴办了80多万个果、茶、桑等经济园和5万余个乡镇企业。中国农村贫困人口由1.25亿人下降到了8000万人，每年减少640万人，年均递减6.2%，贫困发生率从14.8%下降到8.7%。 同时，为解决8000万人的贫困问题，20世纪90年代中期，中共中央、国务院相继出台了两个纲领性文件，即1994年的《国家八七脱贫攻坚计划（1994—2000年）》和1996年的《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，标志着中国扶贫进入规范化和制度化阶段。尤其是《国家八七脱贫攻坚计划（1994—2000年）》是农村扶贫开发的指导性纲领，决定用7年的时间解决8000万农村贫困人口的绝对贫困问题。在这两份纲领性文件的要求下，我国重新调整了国定贫困县的标准，确定了扶贫开发分级负责、以省为主的首长负责制，推进了社会扶贫的发展。制定了资金、权利、任务、责任“四到省”的原则，逐年增加了财政投入，制定了扶贫到村到户、定点扶贫和对口扶贫政策，激发社会活力，鼓励社会参与，强调区域间的协作。 进入21世纪，我国对扶贫工作做了新的部署，2001年11月29日至30日，中共中央在北京召开扶贫开发工作会议，对21世纪**个十年的扶贫工作做了规划。国务院颁发了指导扶贫的第二个纲领性文件《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，对未来十年的扶贫事业进行勾画，提出了中国农村扶贫开发的战略目标、指导方针、具体措施，力求“消灭贫穷，达到共同富裕”，让贫困人群实现“不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”。2010年底，中共中央、国务院发布了第三个指导扶贫的战略性文件《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，其中提出坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重公共服务均等化，更加注重破除制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。为实现这些目标，主要采取了整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫等措施。 值得注意的是，开发式扶贫推进的同时，以*低生活保障制度为核心的社会救助制度也逐渐形成。20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国有企业改革的推进带来大批下岗失业人员，与此同时，农村贫富差距增大，为解决迅速增加的城乡贫困人口，分别在农村和城市探索*低生活保障制度。*低生活保障是指国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地*低生活保障标准，且符合当地*低生活保障家庭财产状况的家庭，给予*低生活保障。1993年上海市在全国率先建立*低生活保障制度，至1996年在全国范围内铺开。1999年9月，《城市居民*低生活保障条例》经国务院审定并于同年10月1日在全国施行，意味着城市居民*低生活保障制度在全国范围内全面推行，是我国社会救助工作发展的一个重要标志。1992年，山西省左云县试点农村*低生活保障制度。1994年，山西省在阳泉市开展了建立农村社会保障制度的试点，并于当年6月颁布实施了《阳泉市农村社会保障试行办法》，规定县、乡、村根据各自经济发展的不同状况，确定基本保障线，对生活在基本保障线以下的贫困户，以户建档，逐年核定，实行救济，使其生活水平达到基本保障线。2007年国务院发布《关于在全国农村建立*低生活保障制度的通知》，农村*低生活保障制度也随之建立并逐渐成形。*低生活保障制度满足了市场经济体制下的社会发展需要，促进了社会公平；基本满足了贫困人口的生存需要，有效缓解贫困问题；有利于形成良好的社会心理，维护社会稳定。