城市化进程中的县域治理个案:基于电白的调研

为何进入县域治理空间 县域空间是社会民众的生活场域，也是社会利益和矛盾冲突交汇的场所，自古以来，郡县之治对于中国经济社会发展、政治稳定都具有独特的重要意义。习近平总书记在会见全国优秀县委书记讲话中曾指出：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启 下的关键环节，是发展经济保障、民生维护、稳定的重要基础。”然而，一项研究的深入开展从来不仅仅是因为其在现实中很重要，还必须要有能够挖掘的知识点，对我们认识、解释中国政府与政治过程有所增益。多年来我们研究团队一直在研究更基层的行政和政治，到不 同的农村、城市社区开展过调研，但是对于村（居）乡镇（街道）的感性认识越多，感受到的不解和迷茫也就越多，越来越深刻地认识到我们需要把研究对象拓展、关联到更高的层级，只有在多层级政府组织互动中我们才能够观察到相对完整的事件过程。这些动态的事件，让我们不再囿于一时一地的场景，从某一主体的角度出发看待和解释问题，而是可以跳脱“此山之中”，从旁观者的角度更加全面、客观地分析政府部门之间上下互动、横向协调的过程，进而总结归纳出更为完整的政府行为逻辑链条。 在中国，从中央、省、地（市）到县（市）乡镇/街、村/居，每一个层级都是一个相对独特的治理空间。但只有在县域空间中，我们才能观察到更为完整的政府内外部互动情景，这是由县域政府所处的特殊结构所决定的。因为县域政府处于中国上下同构的政府组织模 式中的*后一环，是要素*为完备的一级基层政府。它一方面是县域 内经济与社会发展的决策机关，同时又是国家政策的具体执行机关。严格来说，在县级以上，政策从中央到地方只是层层转发，而县级政府必须将政策文本转化为可操作的执行策略，并对政策的实施情况负责。因此，在县域政府中，我们有广阔的空间可以分析政府内部纵向和横向之间的互动过程，同时也可以观察到在其他层级无法观察到的政策转化与输出过程；另一方面，只有在县级以下，研究者才能观察到上规模的政策受众，观察到党政部门和民众之间的互动过程。县级以下才是居民生活和政策实施的真实空间场域，虽然乡镇（街道）更加接近国家与社会互动的交界面，但是如果只聚焦到这一层级，我们则会损失对科层制内部的正式运作过程的观察和分析。县域政府的这一独特位置，决定了其能够更为完整地展现中国的国家政府与政治过程，因此，从某种意义上说，县域治理就是整个国家治理的缩影。这也是推动我们投入更多的时间和资源开展县域治理研究的 重要动力。 当前，与县域社会治理相关的研究已经非常丰富，学者们通过微观的、历时性的观察，细致地描绘了在国家政权建设背景下基层治理制度的历史与现状，以及县域内部各层级政府的行为逻辑及其与基层社会的正式与非正式互动过程。但是这些研究关注的大多是政府的政 治过程，如国家与社会之间的权威关系和动员过程，以及政府内部的权力、资源的配置结构等，而往往忽略了基层政府在面对社会问题时的治理过程。因此，当我们问应该如何理解县域治理时，脑海中无法即时出现清晰的边界，甚至缺少对县域社会治理的治理主体、治理对 象以及治理的手段进行系统性的归纳和概括。因此，在开始本次县域调查之前有几个引发我们深思，并希望通过此次调研获得部分解答的问题：其一，如何理解县域治理？如何理解在县域空间中政府、市场、社会围绕治理活动而展开的互动过程？其二，从纵向历史来看，县域治理的内容和方式发生了怎样的变化？哪些因素影响了县域治理内容和治理方式变化？其三，从横向空间上来看，同一县域内不同的乡镇（街道）在空间规模、人口结构、经济水平、社会资源等方面的差异对其组织行为和治理水平产生了怎样的影响？其四，在纵向历史 变化和横向空间差异中，具有一定刚性的政治体制和政府组织结构是如何实现弹性调适的？ 通过对一个个调研对象进行历时性的深入分析，我们可以在纵向上对比一个县在治理空间、治理对象特征、治理主体结构、主要治理任务、治理效果等方面的变化，进而对中国基层社会治理变迁提供全景式的描述。另一方面，在以后的研究中，当我们的样本量足够大的时候，如果将这些内容进行横向的比较，我们能够提炼出足够多的有关中国基层社会治理的自变量和因变量。