民办职业院校分类管理配套政策的耦合机制研究

**章绪论 ―、本书研究的政策依据 改革开放以来，我国民办教育发展虽然取得了令人瞩目的成就，但是一直处于投资办学与捐资办学不分、学校财产界定模糊、法人地位不清、政府资助犹豫等制度的困扰中，这对我国民办教育的健康发展极为不利。因此，探索对民办学校实施营利性与非营利性分类管理，是我国政府对民办教育体系的一次深层次改革，甚至可以理解为对民办教育体系的一次重构。2016年修正的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）颁布之前，我国政府已经在一系列政策中提出对民办学校“分类管理”，法案颁布之后又进行了一轮修正，这都为本书进一步深人探讨提供了政策依据。 2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（简称《教育规划纲要》）提出，“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。同年12月，根据该纲要的部署，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》明确，在上海、浙江等地区探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法。2013年，《教育部关于鼓励和引导民间资金进人教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》提出，完善民办教育相关政策和制度，调动全社会参与教育的积极性，进一步激发民办教育体制机制上的优势和活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求，探索完善民办学校分类管理的制度、机制。《教育部2015年工作要点》明确提出，出台鼓励社会力量兴办教育的政策文件，召开全国民办教育工作会议，研究制订民办学校分类管理配套政策。2015年，《中华人民共和国教育法》（简称《教育法》和《中华人民共和国高等教育法》（简称《高等教育法》）进行修订，分别删除“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”和“设立高等学校不得以营利为目的”的政策条文，为营利性民办教育合法性提供法理基础，进而为民办学校分类管理提供法律依据做准备。 2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议正式通过《民促法》第二次修正，营利性民办学校正式拥有了合法地位，民办学校分类管理制度正式确立，这标志着我国民办教育进人了一个新的发展时期。2016年12月，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）和《营利性民办学校监督管理实施细则》先后颁布。之后，为进一步落实《民促法》，中央政府先后颁布《民办学校分类登记实施细则》《国务院办公厅关于同意建立民办教育工作部际联系会议制度的函》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等一系列配套政策，民办学校分类管理改革的顶层设计和法律依据基本完成，民办学校分类管理制度改革进人具体落实阶段。2018年12月29日，第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议正式通过《民促法》第三次修正，进一步明确和解决第二次修正案实施过程中出现的现实问题。2021年5月14日，国务院正式发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民促法实施条例》），标志着2016年《民促法》颁布以来，民办教育顶层文件的配套已经完成。从以上政策梳理中，我们不难发现政府对民办学校实行“分类管理、差别化扶持”的政策体系是必然趋势，而民办高职院校作为民办教育体系的重要组成部分，其发展更具有与市场、产业以及资本接轨的特殊性，落实分类管理政策更需要研究其配套政策的系统性。 二、国内外研究现状述评 （一）国内研究现状 我国对营利性与非营利性民办职业院校分类管理的理论研究大致可分为四个阶段。**阶段（20世纪90年代中期至21世纪初）：国内理论界对该问题的研究属于起步阶段，主要围绕社会力量办学分类管理的必要性探讨。项秉健的《社会力量办学宏观管理问题研究》①首次在公开学术论文中提出分类管理原则。其他相关论著如吴停风的《我国社会力量办学若干问题探讨》;林荣日和杜作润的《民办高校的“营利性”问题之我见》③；邵金荣的《中国民办教育立法研究》④；等等。第二阶段（21世纪初期到2010年）：随着《民促法》颁布，国内理论界对营利性与非营利性民办职业院校分类管理的学术研究取得了较大的突破。虽然《民促法》解决了市场资本合法准人职业教育的法律限制，但是在实际操作层面仍存在诸多问题，国内理论研究者主要围绕着民办职业院校分类的标准、筹资、治理、税收和产权等方面做了大量研究。例如潘懋元和胡赤弟的《民办高校产权制度改革的若干问题》⑤；贾西津的《对民办教育营利性与非营利性的思考》⑥；阎凤桥的《从非营利组织特性分析我国民办学校的产权和治理结构》⑦；王建华的《我国独立学院制度：问题与转型》⑧；等等。第三阶段（2010年至2018年《民促法》修正并颁布）：《教育规划纲要》为营利性和非营利性民办学校分类管理提供了政策依据，国内理论界对该问题也进人更深层次研究。一方面，国内理论研究者加强民办教育分类管理的理论根据研究，例如周波和张彤的《营利性教育的经济学解释》、胡赤弟和田玉梅的《高等教育利益相关者理论研究的几个问题》⑩等;另一方面，国内理论研究者也加强对民办分类管理实施层面的研究，例如周守亮和赵彦志的《民办高等教育分类管理实施路径与策略研究》、郭滨辉等的《民办高校营利性与非营利性的界定研究一以温州试点为例》等。第四阶段（2018年《民促法》颁布至今）：随着2018年《民促法》的修正和颁布，两类民办学校分类管理制度开始全面实施，国内理论工作者开始研究民办学校分类管理的配套政策研究或推进措施研究，例如周海涛等所著的《民办学校分类管理政策研究》、周海涛等所著的《民办教育分类管理政策实施跟踪与评估研究》②、董圣足所著的《民办学校分类管理推进策略研究》③等。 （二）国外研究现状 国外学术界的研究起步较早，取得了较为丰富的研究成果，大致也可以划分为三个阶段：**阶段即20世纪90年代之前，在这一阶段营利性私立高等教育机构在办学规模和招生人数都十分有限，国外理论研究者对其关注十分有限、研究成果甚少。具有代表性的研究成果多以历史沿革的角度进行分析，例如托马斯的《在哪里接受教育，1898—1899》、鲁道夫的《美国大学和学院的历史》⑤等。第二阶段即20世纪90年代到21世纪初，随着证券交易市场的私人资本大量进人营利性高等教育机构，新型的营利性私立大学得到迅猛发展，对营利性高等教育机构的研究也成为国外理论界的热点问题，相关著作和评论文章相继出现。在这一阶段，专门以营利性高等教育机构为研究对象的学术专著开始出版，例如布雷内曼⑥、鲁克⑦等的专著。国外理论研究者一方面积极探索政府如何实施合理的政策扶持和制度管理，例如弗斯特和拉索⑧、祖玛塔⑨等。另外，国外理论研究者开始加强营利性高等教育机构和非营利性高等教育机构的比较研究，例如拜莱等的研究。除此之外，国外理论研究者逐渐从宏观层面探讨转向微观层面的个案研究，例如鲁埃切①的研究等。第三阶段即2008年至今，随着全球经济危机的爆发，营利性高等教育机构快速发展背后的问题渐次显现，低毕业率、高綴学率以及违规招生等问题开始引起各国的重视，国外理论研究者开始着重研究更合理的监管制度。例如麦圭尔②和哈金③等的研究。 （三）国内外研究现状中存在的问题 通过文献的梳理，笔者认为学者提出了许多真知灼见，但是还有进一步研究的必要性：①目前国内研究在他国经验借鉴方面比较单一，不利于全面总结各国共同的认识基础和实践经验，从而吸取对我国有益的经验。②目前的研究缺乏系统的理论体系，并未将营利性与非营利性民办职业院校纳人同一个分析框架探寻分类管理政策的耦合机制以促进两类职业院校的合理组合。 三、本书研究的意义 （一)实践价值 2010年以来，我国政府出台了一系列促进营利性与非营利性民办职业院校分类管理的政策，但是其发展仍然面临一些障碍，需要继续出台具有操作性的配套政策，例如保障政策、税收优惠政策、资助政策和教育质量监督政策等。①私立大学分类管理是全世界高等教育面临的共同问题，充分分析和总结各国的共同认识和实践经验有助于我国全面吸取有益的经验。②通过研究提供前瞻性的专题思辨，实现营利性民办职业院校与非营利性民办职业院校协调发展，促进政策驱动与市场原动力的有效对接，具有重要的现实指导意义。③通过研究民办职业院校分类管理政策的耦合机制，提供完善的相关配套政策制度安排，构建现有民办职业院校合理分流路径，具有重要的决策参考意义。 （二）理论意义 当前，由于我国民办职业院校发展十分迅猛，其理论研究远远落后于实践的发展和需求。现阶段，我国民办职业院校的研究主要集中于组织的内涵及相关概念，背景、意义、现状、趋势及对策等方面，以及院校产权、治理政策等方面的研究。本书立足民办高职教育的发展历程和国外有益经验的分析，结合我国的实际切实了解民办职业院校分类管理的困境，根据实际情况探究解决途径的可操作性，有利于弥补当前理论研究的不足。 四、研究重点和基本思路 本书拟对三个国家的私立高职院校分类管理经验进行系统梳理，现有文献资料中对该问题的研究较少，大多数研究只针对某一方面展开，缺少系统性，因而对我国民办职业院校分类管理的借鉴意义有限。笔者已对美国营利性与非营利性私立大学进行过系统研究，并取得一定成果。本书对美国、英国和澳大利亚三国私立高职院校分类管理经验与我国实际情况进行对比，设计两类民办职业院校分类管理的配套政策和保障机制，以促进两类民办职业院校形成良好耦合机制，以期本书的政策建议更具说服力和操作性，这是本书的重点。 民办高职院校分类管理并不是简单地区分办学属性，而是需要充分发挥两类民办职业院校的优势来满足民众对优质高职教育的需求，因此必须根据两类民办职业院校管理政策体系制定良好耦合机制策略，这正是本书目的所在。本书以总结民办高职院校的历史规律和他国的私立高职院校监管与资助政策经验为依据，构建适合我国营利性与非营利性民办职业院校分类管理配套政策的理论依据，进而分析我国现行政策的特点和优待完善之处，提出相应完善建议，形成两类民办职业院校分类管理配套政策耦合机制。简言之，本书按照“历史考证一他国经验一理论构建一问题分析一机制构建”的路线展开。