垃圾能源项目中邻避危机的法律治理研究

　　从理论层面来讲，环境公众参与制度主要包括：公众环境知情权、公众环境参与决策权、公众环境监督权。对公民这三方面权利的细化规定，可以有效保障公众环境参与权和相关利益的实现。从法律层面来看，我国当前有关环境公众参与的法律制度包括：2016年和2018年两次修正的《环境影响评价法》、2009年实施的《规划环境影响评价条例》、2014年修订的《环境保护法》、2015年9月实施的《环境保护公众参与办法》，以及2019年1月实施的《环境影响评价公众参与办法》。　　《环境影响评价法》是我国*早规定环境公众参与制度的环境法律制度。该法第11条明确规定了在编制“专项规划”时通过举行论证会、听证会等形式保证公众的参与。该法作为首部规范环境公众参与制度的法律，其进步意义是十分明显的，但其局限性也是显而易见的，如仅规定了“专项规划”环节，而未涉及同样需要规范的“建设项目”阶段，同时条文规定的内容也较简单，缺乏具体的执行方案。《规划环境影响评价条例》第13条拓展了《环境影响评价法》第11条规定的参与方式，增设了“调查问卷、座谈会”两类方式，以及规定了环境影响评价后的二次论证以保障公众参与权。2014年修订的《环境保护法》首先于第5条作出了环境公众参与原则性的规定，然后在第五章对信息公开和公众参与进行了专章规定，其中，第56条直接规定了公众参与。《环境保护公众参与办法》是对修订后的《环境保护法》中公众参与方式进行的具体细化规定，目的是使环境公众参与更具有可操作性。《环境影响评价公众参与办法》以规章形式将现行环境保护法律制度中的公众参与制度作了全面具体化的规定，其中尤为值得关注的一点是，其对环境项目规划建设中公众参与的时间限制作出了明确规定，即确定了环境公众参与实效性方面的程序内容。综合看来，我国当前有关环境公众参与的法律规范数量并不多，且随着相关实践的不断发展，法律中的不足也逐渐显露出来。　　随着国家对于垃圾焚烧认识的深化，包括通过垃圾焚烧使堆积如山的垃圾实现减量化、借助焚烧发电实现垃圾的能源化处理，以及技术的发展使垃圾焚烧达标排放物对人体不具有毒害性等，垃圾焚烧厂建设于2006年后在浙江、广东、江苏等省份如雨后春笋般迅速增加。与此相伴而来的是，垃圾焚烧厂的建设并非都能顺利展开，有的地区在实践中不注重环境公众参与机制的完善，往往会引发一系列反对垃圾焚烧厂选址、建设方面的邻避事件，下面结合具体典型案例进行分析。　　首先，以引发广泛关注的广州市番禺区垃圾焚烧厂选址事件为例进行分析。2009年10月，广州市番禺区垃圾焚烧厂选址事件中数百名业主发起签名，对垃圾焚烧厂的建设表示严重抗议，作为垃圾能源类邻避冲突*有标志性的事件因媒体广泛报道而吸引了全国的关注。该冲突主要产生于番禺区垃圾焚烧厂选址事件前期，因广州城市的发展原已定好的垃圾焚烧厂选址就处在了距离居民较近的住宅区旁边，因而该选址计划引发了周边居民的强烈反对。面对社会压力，番禺区政府暂停了原选址计划实施，重新重视公众参与的落实。之后当地政府开始对原垃圾焚烧厂选址区开展民意测验，有97.1%的受访居民反对建垃圾焚烧厂，随后广州市政府紧急出台了为后续垃圾焚烧厂选址中公众参与提供合法性依据的政策文件。后来对垃圾焚烧厂的*终选址，广州市通过收集民意、全民讨论、座谈会等方式听取了民众意见，并进行了相应的专门环境影响评价活动。综合此次邻避事件来看，正是因为前期缺少了公众参与这一环节，使当地政府的决策不易被公众认可，从而引发大规模因垃圾焚烧厂选址爆发的邻避冲突。当事件发展到中后期，当地政府的“紧急立法”也是迫于社会压力而非直接基于其法定义务，尽管将公众参与融人项目决策与建设中后相应的邻避冲突得到了相应化解，但是此时的公众参与制度仍然是被动实施的。　　另外一个对考查“公众参与制度执行如何”具有研究意义的案件是“北京市六里屯垃圾焚烧厂规划事件”。2007年1月，北京市六里屯建设垃圾焚烧厂的选址规划环评报告书得到政府批复同意，计划于同年3月动工建设。然而在动工伊始，项目规划区内的众多居民以建设项目选址不当、公众参与不符合法律规定等，向原国家环境保护总局提出对该决策进行行政复议的请求。之后，原国家环境保护总局作出了相应的行政复议决定，认为该项目选址虽然在前期环评中的公众参与，包括公示会、专家论证会和发放调查意见表等符合《环境影响评价法》规定程序，但是基于该项目选址的调查表发放数量有限且该地区新增居民多，该项目建设的潜在环境风险会对更多人造成影响，所以该项目选址需要扩大公众参与，进一步展开论证审慎决策。2011年底，北京市宣布取消在六里屯建设该垃圾焚烧厂选址的决定。