政府未来的治理模式(中文修订版)(公共行政与公共管理经典译丛·政府治理与改革系列)

　　《政府未来的治理模式（中文修订版）/公共行政与公共管理经典译丛·政府治理与改革系列》：　　在公开化问题上另一个经常被忽略的方面是，就多数服务来讲，公众可能并不知道他们期望的是什么，也不知道如何去界定服务的质量。例如，对火车是否准时到站、清洁人员是否准时来收垃圾等日常需要，可能很容易就能了解到。但对于一些比较复杂的服务，如医疗或教育，其服务质量的高低是一般公民所能确定的吗？就算是一般性的服务，也很难说到底怎么样才算是“足够好”。某些状况不可避免地会造成火车晚点。事实上，如果火车因为安全原因而晚点，与冒着危险而准时相比，应该是高质量的象征。对某些公民是好的服务（如旅客希望快速通过海关的检查），对全体公民却未必如此（如产生走私的漏洞）。人们怎样才知道，公共部门什么时候提供的服务才算好？　　政府正积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准。在英国，具有20项标准以上的《公民宪章》采用列举服务标准的方法以便使公民可以确知不符合标准的情况，如果服务没有达到标准，公民可以申诉并得到赔偿。至少这些标准可以作为判断公共组织的标志。在某种程度上，这些标准可以取代指导私人部门组织决策的市场标志。其他国家也正执行或考虑设计一套类似《公民宪章》的计划（T.Rhodes，1995），但这些计划差不多都局限在公民对政府提供服务的监督职责上。　　有趣的是，《公民宪章》及类似的参与机制都是由上而下而非由下而上地形成的（Hood，Peters and Wollman，1995）。这样的现实有一个冷酷的特征，即官员是从自身利益出发，来告知公民所期待的质量要求的。虽然英国的《公民宪章》未必有如此情形，但在公共部门所草拟的标准上却有类似情形发生（Barnes and Prior，1995）。公众参与之获准并得到鼓励通常是在基本的服务目标决定下来之后，而不是在基本的问题被提出之时。　　对公共组织的员工来讲，有效参与的第二种机制是通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现的。治理的概念有时被视为是授权给低级官员的一种方式，并形成一种由下而上的政策制定过程（B.Peters，1994）。这种来自基层的开放性影响，有助于政府更客观地做出决策。因为这些参与者*了解相关情况，并能反映出组织参与者的知识。即使这些决策在客观上不一定*好，但对参与决策的人来说，它还是一个较佳的决策，至少在执行上会较为顺利。　　但从公共利益的角度来看，谁才是真正的公众呢？显然，对大部分倡导参与的人而言，公众常被狭义化为涉及方案利益的直接生产者与消费者，而不是一般大众。对大部分的公民来讲，这种狭隘的大众参与范围并非可以接受的公共利益的定义。就纳税人而言，他们必须为计划提供资金，但却不能经由民主政治所运作的机制来进行监控。　　一般的纳税人都了解这种有限的参与不能算是一种民主过程，而只能算是一种特殊的利益。事实上，以顾客为导向的治理方法可能会转变成如何管理民主体制的概念。其结果将是主顾关系的复活，而这是西方分析家用以评论欠发达国家的负面字眼（Roniger and Ghuneps-Ayata，1994；Crook，1989）。因此，就当代流行的参与式民主的诸多定义来讲，应包括一般大众可以通过政治监督或行政监控来审查政府决策的内容。　　强化决策参与的内容中所指的公共利益的第三种含义更具有政治色彩。参与式国家的倡导者主张，公共决策应该让有政策影响力的公众通过对话过程来做出（Linder and Peters，1995）。因此，在加强公民向政府表达需求的权力过程中就会体现出公共利益。公民可以直接与政策观点不同的公民讨论，也可以直接与政府机关协商。这种对话式观点显然与传统代表制和官僚政府机构的决策方法完全不同（March and Olsen，1995）。按照决策的观点，这种产生决策的能力而非建立共识的能力，可以说是治理的标志。　　参与式国家中的第四种参与机制，有赖于公民本身能够投入政策选择及提供服务的过程。参与式国家在这方面和市场模式相类似，因为这两种模式都提倡公民应拥有更多的消费者选择权和更多的对方案的直接控制权。然而，参与式国家的消费者选择方式却比市场模式下的消费者选择方式更具政治性。公民是通过政治过程来选择，而不像市场那样是取决于金钱或票据的流通。参与可能体现在有关政策的公民投票中或通过地方性的政治结构来实现，芝加哥（Vander Weele，1994）和英国（Levacic，1994）的学校管理委员会中有学生家长的参与就是其中的例子。倡导积极参与治理的人士认为，更好的决策取决于公共参与，而不是依赖于官僚人员或技术人员。　　英国比其他工业化国家更早将这种公共部门的选择机制加以制度化。然而，对英国政府尤其是地方政府持批评态度的人士认为，这种机制在某些方面是不民主的，但在特殊的政策领域内仍可实行一些直接参与的机制。例如，就教育问题而言，学校可以不受地方政府的控制而争取到更大的自主地位，这样就使得学校的管理者（通常是家长）更能对所提供的教育质量进行控制（Leonard，1988）。在一个对教育基金、课程、学校监察员的影响强制实施更多中央控制并降低学校管理者自主权的环境中，权力分散的这种情形正在出现。　　英国的住宅部门可以说是强化参与和自我管理的*好例子（Malpass，1990）。虽然美国就如何管理大型公有住宅项目中的承租人进行过若干试验，但其努力远不如英国。英国的《地方政府及住宅大规模自愿移转法》（1989）在许多方面不过是私有化的一种形式，但它允许承租人对他们的住宅不动产是否从地方政府的控制中解脱出来并转变成另一种管理形式有着某种程度的控制权。这两个案例在打破既定的限制上，都算是颇为成功的（Pollitt，1995）。　　……