迈向乡村振兴的反贫困长效机制法治保障

　　（一）明确扶贫行政机关职能　　1.规范行政机关扶贫职能　　《宪法》第89条和《中华人民共和国国务院组织法》第3条以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第59条，笼统地规定了县级以上的地方各级人民政府行使的职权，对于省、市、县每一级政府的具体职责职权并没有明确区分。我国现行组织法规定的政府职能、职责过于原则和笼统，没有明确规定各级政府扶贫的职能职责、机构性质、行政隶属关系、机构设置、人员编制等问题，即扶贫相关行政组织法依据欠缺。　　目前，国家与地方层面的行政程序性规范并非针对扶贫制定的专门性法规，但对扶贫相对人的程序性权利有了规定，比如《贵州大扶贫条例》提高保障扶贫对象“选择权、参与权、知情权和监督权”等程序性权利，《湖北省农村扶贫开发条例》中提到保障扶持对象的“选择权和监督权”。但是，现行扶贫条例等对程序性权利比较模糊、笼统，可操作性不强，无法直接适用于扶贫对象。就法律位阶而言，当前规范扶贫行政的纲领性文件则是党中央和国务院规范性文件、国务院各部门规章和地方政府法规，并不是法律和行政法规，其效力较低。因此，根据扶贫行政实践，为确保扶贫机关及时履行职责，需要通过扶贫法律、法规的形式明确扶贫公共权力的存在、类型、数量、大小，履行职责的时间与空间上的步骤和方式等，以便接受社会公众的监督。　　2.确定扶贫行政机关职能遵循的标准与原则　　为保障政府扶贫综合决策、宏观指导，提高各级扶贫管理部门的协调能力，保证扶贫监督执行到位，有效激励社会组织、企业参与扶贫工作。《决定》《脱贫攻坚责任制实施办法》对各级政府扶贫职责进行了概括性的规定。党的十八届四中全会对“推行政府权力清单制度”提出了要求。2015年3月，中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》进一步细化了地方政府工作部门权力推行清单制度的主要任务、基本要求和时间表。明确遵循《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》《党政机关公务用车管理办法》《公共机构节能条例》《党政机关办公用房管理办法》等，安排扶贫预算、资产、采购、工程、住房调配等工作，推动机关事务扶贫法治化水平。借鉴权力清单制度，笔者认为，扶贫的权力清单“类似于行政机关的业务手册或相对人的办事指南，实质上是通过对权力边界的准确界定，以此进行组织体系再造。”①以此，结合扶贫法律法规、政策、扶贫方案、指南和手册明确各个扶贫部门（包括帮扶单位、扶贫队成员）的职责权限。　　（二）合理配置政府反贫困行政机构　　根据行政法的基本理论，“一个运行良好的政府应该像操作一架各种零件精密配合的机器”。②在行政法体系之下，主要从以下方面配置各级政府反贫困管理权力。　　1.纵向上需要扶贫法律明确各级政府反贫困职能，实现各级政府反贫困权力配置的差异化　　（1）明确中央政府的扶贫职责。**，明确中央政府制定扶贫政策、决策、规划重大工程项目责任。《脱贫攻坚责任制实施办法》规定，中央政府负责扶贫决策，保障扶贫政策的权威性、一致性和稳定性。《决定》第29条规定，中央政府主要负责统筹制定扶贫开发大政方针，出台重大政策举措，规划重大工程项目。第二，明确中央政府扶贫考核监督职责。《决定》第31条规定，中央政府严格扶贫考核督查问责，建立年度扶贫开发工作逐级督察制度，选择重点部门、重点地区进行联合督查。第三，明确中央政府的扶贫财政供给责任。明确中央在社会救助支出中承担主要责任，并以法律法规的形式将其制度化。③稳定中央转移支付总额的同时，规范中央的社会救助专项转移支付，使之公式化、科学化，加快扶贫项目间的整合衔接。　　（2）明确省级政府扶贫职责。**，明确扶贫资金项目管理职责。《决定》第29条规定，省一级政府对扶贫开发工作负总责，抓好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、监督考核等工作。《脱贫攻坚责任制实施办法》第10、11条规定，省级政府要调整财政支出结构，建立扶贫资金增长机制，明确省级扶贫开发投融资主体，确保扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应；统筹使用扶贫协作、对口支援、定点扶贫等资源，广泛动员社会力量参与脱贫攻坚。加强对扶贫资金分配使用、项目实施管理的检查监督和审计，及时纠正和处理扶贫领域违纪违规问题。各省政府严格按照《中华人民共和国预算法》拨付资金，加强与相关部门协调，及时、准确录入资金拨付到账和资金使用、项目管理等信息，加大对市县资金使用和管理的指导和督促，加强系统数据分析，尽快实现对情况的动态监测。①第二，制定本地区扶贫决策、政策措施、规划和计划的责任。《脱贫攻坚责任制实施办法》第9条规定，省级政府贯彻党中央、国务院关于脱贫攻坚的大政方针和决策部署，结合本地区实际制定政策措施，根据脱贫目标任务制定省级脱贫攻坚滚动规划和年度计划并组织实施。第三，明确省级政府考核监督责任。《脱贫攻坚责任制实施办法》第12条规定省级政府要加强对贫困县的管理，组织落实贫困县考核机制、约束机制、退出机制；保持贫困县党政正职稳定。《决定》第31条规定，各省（自治区、直辖市）政府要加快出台对贫困县扶贫绩效考核办法，大幅度提高减贫指标在贫困县经济社会发展实绩考核指标中的权重，建立扶贫工作责任清单。加快落实对限制开发区域和生态脆弱的贫困县取消地区生产总值考核的要求。　　……