公共行政学

　　《公共行政学》：　　一、公共行政组织的含义　　“组织”一词可以从动词和名词两个角度进行解读。作为动词的组织是指特定类型行为的操作过程，是有目的、有系统的集合起来，如组织群众、组织会议，这种组织是管理的一种职能；作为名词的组织是指按照一定的宗旨和目标建立起来的集体，是一个实体，如工厂、机关、学校、医院、各级政府部门等。可以说，组织是人类社会生活中*常见、*普遍的社会现象。　　公共行政组织是所有社会组织中*重要的组织形态，也是公共组织中规模*大、结构体制*为稳定和成熟的一种形态。公共行政组织是公共行政的主体，也是公共行政的载体，是公共行政活动得以展开的物质承担者，一切公共行政都是靠公共行政组织来推动的。正如法约尔所说，“管理的基础是组织，没有组织，管理就不会存在，而离开了管理，组织也就无法形成并得到维护”。因此，公共行政组织始终是公共行政领域*基本的问题之一。但是，直到目前为止，公共行政学界并没有形成一个公认的定义，许多学者基于自己的研究，从以下几个角度对公共行政组织做出各种各样的解释。　　（一）广义与狭义的角度　　从广义上讲，公共行政组织泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、监督和控制等管理功能的组织机构，它既包括国家行政机关，也包括国家的立法、司法机关中管理行政事务的机构，同时还包括企业、事业以及社会团体中管理行政事务的机构。从狭义上讲，公共行政组织主要指国家行政机关，即指依法成立的享有和行使国家行政权力、管理国家事务和社会公共事务的政府组织。　　（二）静态与动态的角度　　从静态的角度理解，公共行政组织是一种特定的静态组织结构，即国家为执行行政管理任务依法组建的行政机关体系。从动态的角度理解，公共行政组织是一种特定的动态组织行为，即行政机关为完成行政管理职能而进行的各种组织活动和运行过程。　　（三）生态与心态的角度　　从生态的角度讲，公共行政组织是一个有机的生命体和发展体，是一个随着内外环境的变化而不断调整的社会生态系统。从心态的角度讲，公共行政组织是一个社会心理系统，公共行政组织是其内部工作人员对权责观念的认识、感情交流与思想沟通所形成的一种集体意识。　　二、公共行政组织的特征　　公共行政组织是社会组织中极其特殊的一种组织形态，是公共行政的主体，是推行国家政务和社会公共事务的重要工具。公共行政组织除了具有社会组织的一般特征，如统一性、系统性、目的性、适应性、层次性以外，还具有一些自身的有别于其他社会组织的特征。　　（一）政治性　　公共行政组织并不是单纯为管理社会公共事务建立起来的，它是国家组织的重要组成部分，是统治阶级维护本阶级利益、巩固其统治地位的工具，其所拥有的权力和责任都来自于国家，并体现国家意志，这种情况决定了它的政治性，决定了它必定具有特定的政治目的和政治意义。从奴隶社会到现代国家中的形形色色的公共行政组织，其首要目标和主要工作是利用政权的力量维持社会秩序，强化统治意识和统治地位，即使是其所进行的社会公共事务管理工作本身也具有这种性质和特点。　　（二）法治性　　公共行政组织依法代表国家行使行政权力，它的设立和所有行为都必须在宪法和法律的规范下进行，否则就会动摇其存在的基础，得不到民众的支持。公共行政组织对法律规范遵从的要求与其他社会组织对法律遵从的要求有比较明显的不同。公共行政组织必须遵从“法无明文授权（规定）即禁止”的行为规则，缺乏法律的授权则不能行为，而其他社会组织则只要法律未明文禁止的都可以行为。一方面，公共行政组织的目标宗旨、机构设置、人员编制、行为规范、财政预算等都必须符合宪法和法律的规定；另一方面，公共行政组织必须坚持依法行政原则，在法定职权范围内行使国家行政管理职能，一切行政行为必须具有相应的法律依据，否则要承担相应的法律责任。　　（三）权威性　　公共行政组织是国家权力机关的执行机关，代表国家行使行政权力，其行为建立在宪法、法律的基础之上，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾，因而具有权威性。公共行政组织的权威性来自于其合法性。与其他社会组织相比，公共行政组织拥有很高的地位和权威，这是由国家宪法和法律明确规定的。公共行政组织的建立是依照国家宪法和组织法的要求来完成的，同时按照法定职权来行使权力、承担责任。公共行政组织依法制定和发布的法律、法令、法规、政策等，任何组织和个人都必须遵守和执行，否则就会受到国家法律的制裁和国家机器的惩罚。　　……