规制与竟争前沿问题-(第三辑)

nbsp;   言
    近年来，随着银行卡产业的迅速发展，各国政府在这一行业的反垄断和事前监
管措施引起了广泛关注。与此同时，中国的银行卡产业也获得了高速发展。在这种
背景下，及时分析和总结国际银行卡产业界的监管经验和中国监管实践中存在的问
题，对建立我国有效的监管框架具有重要意义。为此，本辑收录了两篇关于银行卡
产业规制的文章。李朝霞和张昕竹的《中国银行卡产业监管框架研究》从法律基
础、监管体制、监管方法和监管程序四个方面研究银行卡产业的经济监管(包括
反垄断和部门监管)框架，重点分析了银行卡产业国际监管经验和监管变化趋势。
并根据国际经验和现有理论，分析了中国银行卡产业监管的现状和问题。文章认
为，目前中国监管框架中存在的主要问题有：法律基础建设滞后、对中国银联这一
新兴金融服务机构的监管责任归属尚不明确、相关规则的出台缺乏程序，也就是
说，总体上缺乏明确的经济监管机制。他们建议：尽快建立事前监管机制；由中国
人民银行负责经济监管职能；将中国银联的转接价格和服务质量作为监管的主要内
容；尽快出台相关部门规章，注重监管程序的制度化和信息透明；密切关注对网上
支付平台的服务。
    董维刚、林采宜和张昕竹的《平台竞争下的银行卡定价：理论进展与政策含
义》则综述了平台竞争下银行卡定价的研究成果，总结了影响平台竞争的重要因
素，概括了现有文献对引入平台竞争后银行卡定价研究所取得的共识，并从中得到
正确制定银行卡产业反垄断政策的几点启示。*后提出了平台竞争下银行卡定价的
进一步研究方向。
    自然垄断型公用事业的规制改革在近十年来一直是理论和实践所关注的问题。
谢地和李世朗的《结构重建与中国自然垄断行业规制改革：一个结构主义的新视
角》认为，到目前为止，经济学界对于自然垄断行业规制改革的相关研究基本上
是沿着三条线索展开的：一是从所有制结构角度来分析，主张积极引导非国有经济
进入自然垄断行业；二是沿袭西方产业组织理论的分析框架，强调引入竞争机制，
改善市场结构；三是抨击国有企业产权结构弊端，力主改善企业治理结构。但是，
由于自然垄断行业的所有制结构、市场结构与企业治理结构三者之间是相互影响、
相互作用的，单纯从某一方面的结构来讨论自然垄断行业规制改革或治理方式的改
进，很难满足自然垄断行业规制改革复杂性对制度设计的要求。终结片面的结构调
整思路，统筹考虑自然垄断行业结构重建问题是理论与实践发展的必然结论。

廖进球和陈明的《基于良性民营化的中国城市公用事业改革研究》指出，中
国城市公用事业民营化改革处于初始阶段且有加速推行的迹象，但改革的微观模式
尚没有厘清。从理论上看，城市公用事业民营化在技术不变的情况下，无论禀赋是
否增加，均非帕累托改善。加之，民营化易引发的腐败和失业等负面效应，因此，
必须建立符合中国国情的城市公用事业民营化改革模式，即良性民营化模式。其基
本含义在于：城市公用事业民营化应以提高效率，增加社会福利为目标；城市公用
事业民营化必须是打破垄断，引入竞争的民营化，必须合理规制，以协调民营化各
主体的利益；而且要努力削减民营化的负面效应，降低民营化的改革成本，使民营
化在良性轨道上运行与发展。
    本辑关于规制理论的两篇论文是分别从法律语境谈政府规制和关于竞争过程的
内生问题的。袁明圣的《法律学语境下的政府规制》表明，学科的差异不但体现
为研究对象的区别，更体现为研究进路的不同。对现代社会中广泛存在的政府规制
现象，经济学家和法律学家基于各自的语境而给予了共同的关注。但是，如果说经
济学家关注的是政府规制的效果，那么，法律学家所关注的则主要是政府规制的合
法性问题。在法律学家看来，政府规制的主体不但包括狭义上的政府(行政机
关)，同时也包括立法机关和司法机关，它们各自扮演着不同的角色，发挥不同的
功能。在法律学家看来，政府规制在本质上是一种权利限制行为。正是基于这一认
识，规范和控制政府规制行为，在实现规制目标的同时保护规制对象、潜在竞争者
及其他社会成员的正当权益，成为法律学家关注的焦点之所在。在法律框架下设
定、运作和进行制度创新，是政府规制获得社会服从的前提和基础。
    王廷惠的《市场势力的竞争性和暂时性：竞争过程的内生制约》则认为，市
场过程内生的市场势力，是处于支配地位的企业在竞争性发现过程中持续努力的暂
时结果。受到动态过程竞争约束的暂时垄断者，不可能肆无忌惮地实施垄断权势。
如果没有政府撑腰，竞争过程内生的垄断不可能长久维持。任何市场结构与市场过
程效率都是相容的，只要不存在进入市场的政府壁垒。
    本辑还收录了关于社会性规制的三篇论文。郭庆和于良春的《世界各国环境
规制政策的变迁与启示》介绍了环境规制政策工具的演变。世界各国的环境规制
政策先后经历了三次变迁，从*初的命令与控制政策到基于市场的环境规制政策，
再到以信息披露和参与机制为特点的政策创新。三类环境规制政策在静态效率、动
态效率、受信息不对称的影响、企业与规制机构偏好、监督与处罚以及适用范围等
方面都具有不同特点。总结世界各国环境规制政策变迁的经验对我国环境规制改革
具有重要的借鉴意义。
    在社会性规制理论中，由于负外部性与信息不对称的存在，国家对某些领域的
经济活动必须进行规制，以达到资源配置的帕累托*优。而煤矿生产及其事故的发
生完全具备这些特征，从而需要国家通过法律规制的方式提供这一公共品。肖兴志
和孙敏的《中国煤矿安全规制制度的经济解释》把煤矿安全规制制度看做是政府

与煤矿主之间的一种契约，他们从交易成本视角来分析这种契约安排，以此来解释
  中国煤矿安全规制制度的安排机制与演变逻辑。并得出如下结论：中国煤矿安全规
  制有效果，中国“事故追究型”与“事故预防型”煤矿安全规制制度都是特定条
  件下交易成本*小化的制度安排，煤矿安全规制制度变迁有机会成本，政府将是煤
  矿安全规制制度设计和变迁成本的*终承担者。陈富良和江万景的《论煤矿安全
  生产的法律规制》认为，我国目前在煤矿安全生产领域已经建立了一个相对完整
  的法律体系，包括以安全管理为主的煤矿安全法规，以安全技术为主的安全技术法
  规以及以卫生、保健和劳动保护为主的安全卫生法规。但通过中外煤矿安全生产法
  律制度比较，他们发现，在法律规范的可操作性以及监管机构、人员以及职责的法
  定化方面，我国的法律存在较大的修正空间，由此导致的直接后果就是法律无法得
  到有效执行，从而酿成许多本该避免的事故。在论证了煤矿安全生产的三大理论基
  础，分析了导致这一现象的主客观原因，考证了中外煤矿安全生产法律制度之后，
  他们从多个方面探讨了对现有煤矿安全法律制度进行修正与完善。
    本辑还将《光明日报》2006年12月18日“经济学前沿视界”专栏刊出的
  《改革实践中的规制与竞争问题》附录于后，这一专栏包括规制与竞争研究中心学
  科带头人廖进球教授关于公用事业改革的专访、陈富良关于规制政策设计的专题论
  文，以及由王自力博士整理的在规制与竞争研究中心年度论坛上专家学者的主要观
  点综述。
  编  者
2007年6月

中国煤矿安全规制制度的经济解释
肖兴志  孙  敏
    [摘要]煤矿安全规制制度可以看做政府与煤矿主之间的一种契约。本文从交
易成本视角来分析这种契约安排，以此来解释中国煤矿安全规制制度的安排机制与
演变逻辑。本文研究得出如下结论：中国煤矿安全规制有效果，中国“事故追究
型”与“事故预防型”煤矿安全规制制度都是特定条件下交易成本*小化的制度
安排，煤矿安全规制制度变迁有机会成本，政府将是煤矿安全规制制度设计和变迁
成本的*终承担者。
    [关键词]煤矿安全规制制度  交易成本  事故追究型  事故预防型
  一、引言
    煤炭生产在中国属于高危行业，近年来，中国煤矿重、特大事故频频发生，每
年都会有几千名矿工遇难，中国煤矿的死亡率高居世界之首。统计资料揭示，2003
年全世界产煤约50亿吨，死亡人数8000人左右。我国煤炭产量16．6亿吨，占
33．2％，而死亡人数6434人，占80．4％。2004年，共有6009名中国矿工在爆炸、
透水、塌方以及其他事故中丧生，占世界矿难死亡人数的80％。根据国家安全生
产监督管理总局公布的数据，2005年，全国煤矿共发生死亡事故3341起，死亡
5986人，平均每天死亡16．8人，每产煤100万吨死亡2．811人。2005年重大事故
共210起，死亡886人，特大事故58起，死亡1739人。糟糕的安全形势给煤矿工
人的生命和财产造成了重大损失，严重影响着我国煤炭工业的形象，也在很大程度
上损害着国家声誉，威胁社会和谐稳定。煤炭生产是一个世界性的话题，却在中国
走入以鲜活的矿工生命为代价的“血色怪圈”，其根源何在?同样的工作，迥然的
结果，排除煤炭资源禀赋、技术、经济发展水平、人员素质的差异外，中国煤矿事
故更多的可能是人祸而非天灾，这也反映了在中国经济体制转轨过程中煤矿安全规
制体制所出现的不适应或脱钩情况，是中国煤矿安全规制远远滞后于煤矿安全治理
需求的累积结果，本质上是政府制度成本支付不足所导致的一种治理危机。

关于煤矿安全规制研究，从采用的方法来看，大致可归纳为如下三类：
    **类是经济学方法研究。例如，王绍光(2004)从被规制者和规制者两个
方面分析了中国煤炭安全规制存在的主要问题，阐释了政府在煤矿安全规制中的角
色变化，认为制度创新虽然落后于煤矿产业本身的变化，但是，煤矿治理模式的调
整还算相当迅速。李豪峰和高鹤(2004)利用博弈模型分析了目前中国煤矿安全
规制体制的弊端。陈志华(2004)认为，制度缺乏是中国煤矿安全事故频发的根
本原因，必须建立独立、公正、廉洁、高效的安全生产规制体系。杨宜勇、李宏梅
(2005)通过分析规制主体、煤矿企业以及矿工之间的关系，认为应该通过制度架
构来引导煤矿企业的无序行为，以制度力量来规范煤矿企业行为，减少煤矿安全事
故。刘斌(2005)认为，中国矿难频繁发生，既源于煤矿安全规制体制这一制度
性原因，又源于政府规制理念与政策的失当。曾胜(2005)用博弈模型分析了导
致煤矿事故发生的一些可能因素，指出矿主重不重视安全生产和安全机构重不重视
检查，均受到多方面的影响和利益制约。侯顺忠(2006)试图从经济学角度探析
煤炭矿难频发的原因，指出不法矿主在做出决策前，总是充满了与现行法律制度规
定之间的博弈，并不断利用法律漏洞与缺陷，利用违法成本远小于所获收益的缺陷
牟取巨额利润。钟开斌(2006)集中分析了煤矿安全规制中地方官员基于成本一
收益原则与中央及地方之间委托一代理关系基础上的行为选择，认为在当前制度背
景下，地方虚假治理致使矿难频发。为此，需进一步改革和调整煤矿安全规制
制度。
    第二类是从法学角度的研究。如张献勇(2004)分析了现行煤矿安全生产法
律法规的特点和结构，认为加强煤矿安全生产法律法规建设很有必要。刘超捷和汤
道路(2005)分析了我国煤矿安全规制立法的历史和现状，认为煤矿安全规制方
面存在法律内容滞后、法律空白、法律之间的相互矛盾等问题。汤道路(2005)
分析了现行煤矿安全监察行政主体的内在矛盾，认为应重视煤矿工人在安全监察工
作中的主体作用。
    第三类是比较研究。通过介绍分析国外煤矿安全规制体制，为中国煤矿安全规
制体制的变革提供经验借鉴，如赵铁锤(2000)研究了美国煤矿安全监察的立法
历史、机构设置，提出了构建适合我国国情的煤矿安全监察体系的建议。崔沪
(2005)对美国、俄罗斯、澳大利亚的煤矿安全生产管理经验加以阐述比较。肖兴
志和李红娟(2006)通过对美国、南非、印度煤矿安全规制体制的比较与研究，
指出中国煤矿安全规制机构配置的不足，提出了完善中国煤矿安全规制机构配置模
式的设想与具体建议。
    整体来看，目前国内关于煤矿安全规制研究以“实用型”为主，围绕煤矿安
全规制制度建设和煤矿安全规制机构改革的对策建议较多，而基于基础理论的研究
较少，对煤矿安全规制的实质、规制体制运行的内在机制等问题缺少深入研究，对
煤矿安全规制制度的研究更是着墨甚少。根据对现实问题的直观认识，提出相应对

策建议，这对于及时满足政策需要是很必需的，但是，随着政策实施过程中更多深
  层次矛盾的出现，决策者将不再满足对问题表面的解释，转而寻求解决问题的基础
  理论。煤矿安全规制制度，包括正式的制度安排如宪法条款、成文法和安全设备、
  技术、机构和教育及相关的非正式制度安排如价值观、道德约束。作为一项治理制
  度，煤矿安全规制制度对保障煤矿工人在劳动过程中的安全和健康起着重要作用，
  因而也越来越被研究者重视。为考察中国煤矿安全规制制度的设计，本文提出一个
  分析框架，即把煤矿安全规制制度看成是政府与煤矿主之间签订的一种契约，运用
  交易成本来分析这种契约的安排与演进。①
    二、煤矿安全规制制度演进与效果评估
    (一)中国煤矿安全规制制度演进
    煤矿安全规制制度是煤矿安全生产的灵魂，主要产煤国都把煤矿安全规制制度
  作为保障煤矿工人在劳动过程中的安全与健康的重要制度来加以规定。
    1．计划经济时期的煤矿安全规制制度。新中国成立以后实行计划经济体制，
  煤炭生产本身又是高危行业，因此，政府对煤炭行业的规制就是采取国营的方式，
  政府既管生产又管安全。政府没有独立于生产的、专门负责安全管理的机构，只是
  企业设立业务保安机构，负责生产安全管理。煤矿安全监察实行逐级派驻，代表政
  府对煤矿实行安全监督检查。“文化大革命”时期，安全监察工作一度中断，安全
  管理工作也是虚有其名。在长达20多年的时间里，行政性规范一直是中国煤矿安
  全规制制度的主要依据。
    新中国成立伊始，煤矿安全生产即被摆到重要位置。1949年10月，当时的燃
  料工业部之下建立了安全监察处，成为中国**个负责煤矿安全问题的机构②。在
  当时的条件下，为恢复和发展煤炭工业，满足人民生活和生产建设需要，除按当时
  的经济力量增添一些必需的安全设施外，主要是在操作技术、安全管理上采取一系
  列措施。1951年，燃料工业部颁布了《中华人民共和国煤矿技术保安试行规程》，
  这是新中国建立后颁布的**部煤矿安全规程，它担当起与旧中国煤矿安全规制制
  度接轨的重任，从而为新中国煤矿安全生产提供了基本的法律框架和思路。1952
  年，第二次全国劳动保护工作会议明确要坚持“安全**”方针和“管生产必须
  管安全”的原则③。