包邮当代中国民生政治发展研究

　　公共服务理论得以发展是在20世纪20年代，由于资本主义经济危机的影响，西方国家开始普及和完善公共服务与社会保障制度。福利经济学创始人、英国经济学家庇古提出“社会资源*优配置”理论，认为外部性问题是阻碍社会资源*优配置的因素，只有国家对市场适度干预才能消除，并确定了社会福利的标准，即通过国民收入的增长和再分配增加社会福利，提倡国民收入极大化和均等化等国家干预主义政策主张，为福利国家奠定了基础。英国经济学家凯恩斯针对1929年经济危机撰写了《就业、信息和货币理论》一书，其中提出政府干预论，即通过政府若干干预措施提升消费倾向，进一步引诱投资，使得有效需求与充分就业能够相适应。1942年，英国政府颁布《社会保险及相关服务》的报告，即“贝弗里奇报告”，正式采用“福利国家”这一名词，主张通过政府干预弥补市场失灵，实现收入均等化和福利社会化。　　20世纪70年代之后，公共服务理论进入了新的变革与发展时期。由于经济陷入“滞胀”，在公共服务领域主张减少政府干预经济的新自由主义和市场化的公共服务政策，减少社会福利支出。1979年，撒切尔夫人推行激进的政府改革计划，后来逐渐延伸到西方各国，掀起了新一轮以顾客导向、效率至上和企业化管理为核心的行政改革浪潮，即新公共管理运动。指导这次改革的新公共管理理论强调生产与供给分开，重视公共服务提供的效率和成本以及绩效的明确标准和测量；强调公共服务的针对性而非普遍性，将私营部门的管理方式引入公共部门，运用市场力量改造政府，使其向更具竞争性的方向发展。②新公共管理理论的发展逐步形成全球性的“重塑政府”运动，其中代表人物有美国的戴维·奥斯本和特德·盖布勒。他们主张用企业家精神改造政府，引入企业管理的技术与方法，提出企业型政府重塑的十项基本原则，但其重视私人部门和过分市场化的倾向也引起了广泛争议。到20世纪90年代以后，治理理论逐渐兴起，成为各国政治与行政改革的主要依据。　　治理理论是新公共管理理论的延续、发展和超越。治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。从公共服务角度来说，治理理论主要强调以下三个方面。一是治理主体的多元化。破除政府作为社会治理主体的唯一性，非政府组织、社区组织和公民自治组织与政府一同治理公共事务，构建共同治理的互动关系。现代社会的国家、政府也应与社会重新融合，把一部分独立承担的责任转移给企业、非政府组织和公民个人，共同提供公共服务。二是政府的协调和回应。治理是一个持续互动的过程，治理过程的基础不是控制而是协调，政府的协调能力体现在政府减少对社会的干预，在职能上从不该管、管不好的领域退出，其职责在于仲裁和协调，通过整合资源和谈判协商达到目标。政府的回应体现在政府行使权力、履行义务时与社会、民众保持及时、充分、有效的互动和信息沟通。三是政府的善治模式。所谓善治（good govern-ance），是指使公共利益*大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对公共生活的合作管理，它要求有关管理机构与管理者*大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益冲突，从而使公共管理活动取得民众*大限度的认同。①善治归根到底是要求政府对社会、民众负责。善治的实现需要民众具有相应的政治权利，对政府权力的行使过程及其后果进行有效的参与、控制与监督，与政府形成统一的公共权威与公共秩序，共同提供公共服务，共同治理国家，否则公权力的行使会偏离公共意志，公共服务和公共利益会遭受损害。在真正意义上把公共服务变成普遍性研究的一门显学的是以美国公共行政学者登哈特夫妇为代表的“新公共服务”理论。所谓新公共服务，是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理念。　　……