美国政府保密史:制度的诞生与进化

《美国政府保密史：制度的诞生与进化》：　　各州制宪会议期间，在特定政府领域中，特别是外交和军事领域，维持保密制度的必要性从未受到质疑。正如约翰·杰伊在《联邦党人文集》第64篇中写道：“在任何性质的条约谈判中，绝对的保密和即时的调度，虽然少见，有时却是必要的。”即便是乔治·梅森——这位开放政府的头号拥趸者——也在弗吉尼亚会议上坦言：“事关军事行动或对外交涉的话，保密有时是必要的。”对各州制宪会议的代表而言，关于战争期间保密制度的必要性，华盛顿将军早些年的论述言犹在耳。华盛顿曾宣称：“凭借保密制度，多数的义举才得以成功；缺少保密制度，它们则大抵失败。”主要由于这一点，制宪会议的代表们才就国家安全问题制定了非直接的保密条款，任命总统为国家武装部队总司令，并在外交领域授予他在指导本国对外交涉时的领导地位。然而，在上述两个领域中，宪法并未规定总统负有任何公布信息的职责。显然，在代表们的设想中，总统只有在断定保密确属必要的情形下，才会选择向公众隐瞒信息。后来，在1787年7月华盛顿的**任期时，国会创立外交部门，将总统在外交中的首要地位写入律法。国会在立法中规定，这一新部门的首长“处理该部事务时，应遵照总统……不时发布的命令或指示”。　　虽然会议代表们普遍认可保密的必要性，但他们还有另一项广泛的共识，即保密只是在特定事件的特定限度内才属正当。因此，尽管在外交、国防的保密规定人宪方面，亚历山大·汉密尔顿和约翰·杰伊等人并未犯难，但他们当中没有任何人会同意，在政府的其他领域，把保密作为（或应作为）一项规定。确实如此，即便对于外交和国防事务，许多代表也不愿赞成无条件的保密政策。挑战就在于如何求得公开与保密间的平衡。　　参加各州制宪会议的许多代表认为，宪法中关于国会应“不时”发布日志的要求，是政府迈向更大公开性的重大一步。从某些方面看，确实如此。大陆会议的日志尽管也准备发布，但只能应“多数人要求”才能公开；制宪会议的记录也准备发布，但同样仅能依据“大会的指示”。然而，新宪法第1条第5款，即所谓的“日志条款”规定，两院应强制履行公布官方日志的职责，除非有与之相反的保密需要。尽管条款中并未加入保障机制，以防国会在无须保密时保密，但该条款的支持者——例如亚历山大·汉密尔顿——认为，各州的警觉性已是充分的保障：“对供职于国家政府部门的人员而言，各州的行政和立法机关便是难以数计的警戒哨；（它们）有足够权力……知晓在国家议事机构中，选民选举出的代表有何行为，也能在人民当中轻易地传播这些信息。”　　尽管有麦迪逊的保证，但许多代表依然认为，“日志条款”的语言过于模糊——因此即便有“各州的警觉性”，规避起来也太过容易。他们问，“不时”究竟频率如何？国会的“议事内容”中，哪些信息将被记人公开日志？哪些将被略去？在国会会场上提出但未被采纳的提案，是否包含在内？会场辩论记录又如何？当然还有——且不管日志的问题——国会的正式会议是否允许公众观摩？这些问题，以及关于保密在政府中将扮演何种角色的其他一些问题，并未在新宪法中得到直接回答。　　……