生态文明理论与制度研究

　　《生态文明理论与制度研究》：　　二、什么是“生态文明体制”　　迄今为止，尚没有看到关于“生态文明体制”的正式定义，百度网上也显示“尚无此词条”，这说明人们对于生态文明体制的认识几乎处在空白或起步阶段，遑论其改革。面对这样的困难，对生态文明体制改革的研究必须从*基础的概念界定开始。　　关于“生态文明体制”，可以有广义和狭义两种理解。广义的理解，生态文明体制（又称生态文明治理体系）是指推进生态文明建设所需的各种基础性、常态化的支撑条件和保障体系的总和，是国家治理体系的一部分。它由生态文明建设的制度体系、组织体系和实施机制构成，分别解决生态文明建设中的动力、主体和途径问题，即生态文明体制要为生态文明建设提供动力来源（通过法治和伦理要求等形式明确目标和任务），确保有人、有机构来担当工作（机构改革），并为这些人员和机构的执行行动授予合法可行的权威和权利（有责有权有钱）。狭义的理解，生态文明体制是指推进生态文明建设所需的各种组织机构的设置及其职能划分和权力配置等，它相当于上面广义理解中的“组织体系”部分，即人们常说的“机构问题”。已有的关于生态文明体制改革的研究文献，都是在这个狭义层面上来使用生态文明体制概念的。　　按照《决定》中“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”的要求，如果仅仅从狭义的“机构改革”层面上来理解生态文明体制改革，显然太窄了。“生态文明体制”应该是与“经济体制”“政治体制”“社会体制”“文化体制”等相并列的“大”概念，如同经济体制改革不能仅仅指各个经济管理机构之间如何划分经济管理职能，而要从产权（所有制）、财税、分配等基本经济制度上进行调整一样，生态文明体制也应该从上述广义的层面来理解，即生态文明体制应该包括制度体系、组织体系和实施机制，而不仅仅是组织体系。　　三、影响生态文明体制的主要因素　　生态文明体制的实质是建设生态文明中各有关主体（政府、社会、市场）的责任、权力、利益的配置结构。目前虽然没有成立领导小组或指导委员会等机构，存在“群龙无首”的情况，但不等于生态文明体制就不存在。与生态文明建设有关的各类主体（政府、企业、公众等），特别是承担着资源、环境等领域工作的相关职能部门，都在各自领域里开展工作，并跃跃欲试，力图担当建设生态文明的主导作用，因此，生态文明体制并非只有“建立”问题而没有“改革”问题。　　任何事物都不可能孤立存在，都与其他事物存在相互联系。生态文明体制也是其来有自，由多种因素共同决定。　　一是来自生态文明建设目标和任务的要求。生态文明建设的形象目标是美丽中国，具体目标是先进伦理、发达经济、完善制度、优美环境等。党的十八大提出生态文明建设的主要任务是搞好国土空间规划、推进资源节约利用、加强生态环境保护和加快制度建设。这些目标和任务都是来自中央的政治要求，都需要有生态文明体制提供支撑和保障。例如，国土空间规划需要确立国家对国土资源的用途管制职责，资源节约利用需要确立自然资源产权制度，生态环境保护需要强化统一监管制度等，这都是生态文明体制改革的方向。　　二是来自生态文明建设实践中面临的体制问题。主要是生态文明建设制度体系不完善（如法律缺失、政策缺位、责任追究不到位等）、生态文明建设组织体系不健全（如各方纷争、群龙无首、职能交叉等）、生态文明建设实施机制不落实（如执法不严、司法不足、管理薄弱、缺乏监督、道德滑坡、公众缺位、创新不足等）。这些问题表明现有的生态文明体制不能应对生态文明建设中出现的问题，应针对解决这些问题而改革和发展新的生态文明体制。　　三是来自生态文明制度建设的基本理论。主要有：①可持续发展理论。可持续发展理论强调环境问题的解决要依靠发展进程的改进，即应该建设“五位一体”的总体布局。同时，可持续发展强调代际公平，要求我们建立一个为子孙后代着想的、体现社会公平正义的生态文明体制。国家治理体系现代化理论。国家治理体系现代化强调了效率与公平的平衡性，要求生态文明体制满足社会的主流诉求，保障大多数人的利益。同时，治理现代化包含着经济有效的原则，要求生态文明体制做到成本低廉、持续运行。②生态系统方式理论。生态系统方式理论强调系统的统一性，要求生态文明体制突破单纯的行政区域束缚，按照自然规律设计管理制度和组织体系。　　四是来自国内外生态文明体制建设的经验。国际上已经实践可持续发展理念，在相关的制度保障和组织建设等方面积累了丰富的经验。生态文明建设是可持续发展的中国化和升级版，国际可持续发展的制度建设经验可为我国所用。例如，美国并没有哪个部门负责可持续发展事务，整个国家的可持续发展推进是依托于现有法律体系：如果发现需要出台和实施某方面的可持续发展法律和标准，则可由议员或某个政府部门提出法律建议草案，在国会辩论通过后由总统签署实施，各政府部门则按照法律要求执行。这种体制不需要过于复杂的部门间协调，体现了法治社会的特点。　　……