包邮政府和社会资本合作(PPP)合规运作与法律风险防控

　　《政府和社会资本合作（PPP）合规运作与法律风险防控》：　　（三）财办金[2017]92号文规定的不得入库和必须退库的情形　　根据财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）及其官方解读文件，笔者结合有关实务表现形式，就财办金[2017]92号规定的不得入库和应予退库的情形分别解析整理。　　1.关于不得入PPP综合信息平台项目库的情形　　（1）不适宜采用PPP模式实施。　　①强调PPP模式的对象应当是政府负有提供义务的公共服务领域的事项，不属于公共服务领域或政府不负有提供义务的，不宜采用PPP模式。　　财办金[2017]92号特别列举了商业地产开发和招商引资项目等两类项目。PPP的公益性决定其不能包容商业地产开发。而实务中，有不少项目涉及房建或配套基础设施开发，需要将PPP项目中的房建或基础设施建设与相应的维护养护及运营与商业地产开发区别开。首先应看用地性质，公益性项目的用地基本为划拨用地，商业地产开发项目的用地一般为出让地。再看项目开发内容，商业地产开发是通过销售房屋、出租房屋获得投资回报，而公益性项目的房建多数为公益性，不作销售获利，也有部分经营性房屋设施是发挥和维持项目公益性功能所必要的，如景区内的驿站、文旅项目中的展览中心、接待中心，以及产业园类项目中的保障房、孵化器等。在这一点上，需要明确其是纯商业运作，还是为扶持产业之必要设置的经营性配套安排，后者才具有公益性。对于“招商引资项目”实务中也存在相当多的争议，如某片区综合开发类PPP项目，在合作内容中安排了“产业发展服务”内容，即为人园区的企业提供产业辅导、政策咨询等服务，还按落地投资额的一定比例收取一定的产业发展服务费。这类服务是针对人园企业的一系列配套服务，体现对入园企业的扶持、辅导以及培育，并非以营利为目的的纯商业行为，与项目招商引资进行商业开发不是一个范畴。　　②因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的。涉及国安全或重大公共利益的，诸如军工项目等，在项目发起之初即会由有关部门进行确认，这一点在实务中分歧较少，不必赘述。　　③仅涉及工程建设，无运营内容的。　　本项在实务中的理解和执行过程存在较多歧义，所谓“无运营内容”应否理解为专指项目没有经营性收入内容？此处的“运营”是否包括不涉及使用者付费的“运维养护”？湖南省财政厅出台《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》（湘财债管[2018]7号）规定“一、政府和社会资本合作（PPP）负面清单”仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设，不得运用PPP模式。从其关于“无现金流、完全由政府付费”的界定和所列举的项目类型不难看出，该规范性文件将纯政府付费项目剔除在可采取PPP项目范围之外。　　然而，根据此前国家发改委和财政部有关规范性文件，PPP项目按回报机制不同分为公益性、准经营性和经营性三类项目，对应的回报机制是政府付费、可行性缺口补助和使用者付费，并没有将政府付费项目排除在可采取PPP模式的项目范围之外。政府付费类项目在全国PPP项目还占有一定比重，直到2019年末，纯政府付费类项目3393个、投资额3.3万亿元，分别占管理库项目总体的35.9%和23.2%。　　由此，对于“运营”的理解应该包括不涉及使用者付费的运维养护。至于湖南上述地方政策只是从区域债务防控角度，自该地方规范实施之日起湖南省不再接纳不涉及使用者付费的项目进入项目库，并没有从根本否定将PPP模式应用于纯政府付费项目。从全国看，直到《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）于2019年3月颁布后，才对于财政支出责任占比超过5%的地区，要求不得新上政府付费项目。　　④其他不适宜采用PPP模式实施的情形。　　（2）没有依法完成项目前期准备工作。　　本项负面清单项下的“项目前期”是指项目入库之前需要依法完成的前期的立项、确权以及论证识别程序。相应不规范表现形式具体有：　　①涉及建设内容的，没有按固定资产投资管理有关规定履行相关立项审批手续。这里的立项手续主要指发改部门对项目可行性研究报告的批复文件，包括依法应经核准备案的项目。　　……