新发展理念引领城市高质量发展:2019宁波发展研究报告

宁波加强与周边区域联动发展的若干重大问题研究 在长三角一体化发展上升为国家战略的大背景下，宁波必须深刻认识加强与周边区域联动、推动区域一体化发展的必然性和紧迫性，要把全面融入长三角一体化作为主要发展战略，以更务实举措融入上海大都市圈为主攻方向，更大力度推动宁波都市圈城市合作为主要依托，更强统筹推进城市能级提升为发展主线，更优服务促进人口集聚为重要支撑，加快建设一批具有示范带动效应的项目平台，不断提升都市圈核心城市的地位和综合竞争力，努力成为长三角一体化发展的“金南翼”。 一、更加突出区域一体化的战略地位 加强与周边区域联动发展，加快推动区域一体化既是区域发展的必然趋势，更是当前国家区域协调发展的重大战略要求。宁波必须深化认识，进一步增强使命感、紧迫感，提高战略站位，明确战略方向和重点，以更大力度和速度推动一体化进程。 （一）深刻认识更大范围区域一体化的客观必然性 区域一体化是区域发展必须遵循的基本规律，而以城市群为主体推进更大范围的一体化是当前区域一体化的主要趋势和特征。从理论上看，区域一体化是区域发展到一定阶段的必然产物，本质上是资源配置突破行政壁垒、区域分割的必然结果，也是区域发展模式转变和竞争力提升的必然要求。一体化的边界范围将随着区域发展演进过程而不断拓展，代表着更大范围资源优化配置的客观需要，而科技进步为此提供了有力支撑。从实践上看，发达国家区域一体化达到了较高水平，随着范围不断扩大，形成了许多知名的都市圈、都市连绵带。比如，日本的太平洋都市带包括了东京圈、京阪神圈等都市圈，美国的大西洋沿岸都市带包括了纽约、波士顿等都市圈。这表明，更大范围一体化形成的城市群，不仅承载着国家重大生产力布局，在国际竞争格局中更是占有“主角”地位。近年来，我国城市群一体化发展也进入突破性发展阶段，京津冀协同发展、粤港澳大湾区和长三角一体化等国家区域战略相继实施，更大范围推进区域一体化已成为不可阻挡的发展潮流。 把握规律、顺应趋势是推动发展的前提，能为区域发展提供更为有利的条件，这也已经成为区域竞争的重要能力。对宁波而言，加强与周边区域联动、融入长三角一体化，这是当前顺应区域一体化客观规律、契合国家战略要求的必然选择。而且，只有更快、更积极主动地推动一体化，宁波才能占据有利地位、抢抓发展先机，为更好实现高质量发展和服务国家战略提供更强动力。 新发展理念引领城市高质量发展：2019宁波发展研究报告 （二）增强服务长三角一体化国家战略的紧迫性 长三角一体化上升为国家战略，这是中央审时度势，在科学把握新时代发展规律趋势的基础上作出的重大战略部署。近期，国家和相关省市的推进力度和速度前所未有。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》2019年12月正式出台。地方上，上海方面大局意识、龙头作用、开放姿态充分体现，先后牵头制定了一体化的三年行动计划、市场体系一体化建设合作备忘录等文件。江浙皖三省更加积极主动，都把加快一体化作为重要使命和重点任务。同时，各个城市也高招频出，展现了许多实质性的阶段成果。如，嘉兴把全面融入长三角一体化作为高质量发展的首位战略，组建长三角一体化发展办公室作为市政府工作部门；南通提出建设上海“北大门”，已与上海合作共建了八个园区，谋划了一批对接上海的高铁、机场等项目。 近年来，宁波在深化沪甬合作、加强与周边城市联动发展方面也做了许多工作，取得了一定成效，许多新举措正加快谋划。但与国家战略要求和周边城市相比，宁波还缺少整体性谋划的主导战略、缺少统筹有力的工作推进体系、缺少带动性显著的重大功能平台，导致实质性成效还不多，推动力度速度还不足。宁波面临的倒逼态势更加明显，必须增强紧迫意识、机遇意识，围绕战略层面和操作层面的突出问题，尽快制订解决方案，加快推进各项工作。 （三）把全面融入长三角一体化作为主要战略 城市发展战略是城市全局性、方向性的根本大计，对城市发展起着关键的引领和指导作用。当前，无论从区域一体化的客观要求看，还是从国家战略的紧迫要求看，以及从宁波自身高质量发展的新要求看，宁波都必须要提高战略站位，把推动区域一体化放到更加突出的位置，把全面融入长三角一体化确立为城市发展的主要战略之一，这是事关宁波全局发展、长远发展的大势、大事。确立战略地位，才能从战略高度体现出一体化的重要地位，从根本上推动共识和合力的形成，才能为大力度推进一体化打下坚实基础。 一要整体谋划战略目标。结合国家战略要求和宁波发展实际，初步研究认为，宁波要通过实施全面融入长三角一体化战略，有效提升长三角南翼经济中心和都市圈核心城市的能级地位，加快成为长三角一体化发展的“金南翼”，在服务国家战略中做出更大贡献。这个目标实质上是新背景下对长三角南翼经济中心目标定位的全面升级。 二要突出四个方面战略重点。一是全面升级沪甬合作，加快融入上海大都市圈；二是全方位加强与周边城市合作，加快宁波都市圈建设；三是全域优化功能布局，加快推进城市能级提升；四是加强人口调控，加快促进人口集聚。其中，融入上海大都市圈是主攻方向，宁波都市圈建设是主要依托，城市能级提升是发展主线，促进人口集聚是重要支撑。 三要打造一批战略合作平台。尤其要结合强优势补短板，加快建设一批战略性标志性的合作项目和平台。比如，要依托宁波在国际海港、产业体系、国际贸易等方面优势，与周边城市联合打造超级组合港、先进制造产业集群基地、合作开发示范区块、新型国际贸易中心等一批示范性带动性强的项目。要围绕高等教育、科技创新、高端服务和交通等领域的短板补齐，主动接受上海等地服务和辐射，在宁波共建名校名院名所、高端服务业基地和跨区域重大交通项目等，力争形成新的优势服务功能。 二、更务实举措融入上海大都市圈 建设上海大都市圈，是上海落实长三角一体化国家战略的集中体现和主要抓手。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》明确提出，要以都市圈承载国家战略，与近沪地区及周边协同构建同城化都市圈格局。虽然上海大都市圈空间协同规划目前还在编制中，但相关城市的对接融入工作都十分积极，如湖州出台实施了加快融入上海同城化都市圈三年行动计划，苏州正式开建对接上海的轨道交通线，嘉兴积极打造全面接轨上海示范区等。宁波作为上海大都市圈城市之一，要充分发挥沪甬合作的基础优势，把全面接轨上海作为融入长三角一体化的主攻方向。要以更高站位，更加积极主动参与上海“五个中心”建设，加强与上海大都市圈空间协同规划等对接，制订多领域专项行动计划，加快建设沪甬直连直通的交通通道，推动形成两地功能互补和协调发展的一体化发展格局。近期，尤其要积极探索新体制新模式，重点谋划一批代表沪甬合作全面升级的标志性的联合共建项目，以更务实举措实质性推动宁波融入上海大都市圈。 （一）联合共建前湾新区 宁波市委、市政府高度重视前湾新区建设，正在编制相关规划，要把新区打造成为长三角一体化发展的标志性战略大平台。我们研究认为，当前与上海开展合作共建是建设前湾新区的有效路径，有许多经验可以借鉴。一方面，沪甬合作目前缺少实质性战略合作大平台，对上海吸引力不够，这在一定程度上阻碍了宁波对上海溢出效应的承接。另一方面，前湾新区具备与上海实施联合共建的良好基础，通过与上海联合共建，借助上海资本实力、先进理念和管理经验等，有望在短时间内把前湾新区的发展潜力转化为发展实力，加快成为长三角功能强劲的新增长极。借鉴国内外联合共建园区的先进经验，结合沪甬合作实际，两市联合共建前湾新区可考虑采用多种合作模式。 一要探索政府合作模式。积极寻求上海市政府或相关区政府对前湾新区开发建设的支持，签订两地政府合作共建协议，共同主导联合共建的模式体制安排。要联合制定新区发展规划，科学定位新区的发展方向和功能布局，合理安排利益分配，协调推进产业转移和产业链建设等。 二要探索联合组建开发投资主体。由两地国有资本共同出资组建股份制的投资公司，作为前湾新区开发建设的投资主体，全面负责新区的开发建设。其中，社会管理、公共服务等事务由宁波承担；招商引资由双方联合组建团队，实行市场化运作；税收等收益可以根据土地供应、出资比例等因素协商分配。 三要多途径探索区块联合开发。对于新区的具体功能区块和园中园，根据实际情况，可以采用不同的联合共建方式。比如，引入上海国资、外资和民资等优势资本进行独资或合资合作等方式共建，采用飞地、总部+基地、托管等方式共建，通过产业招商合作、技术转移合作等方式共建。 四要积极探索共建产业集群。尤其是汽车产业集群，宁波制造优势和配套能力突出，上海总部机构和国际资源配置优势明显，要加大产业链上下游合作，共建世界级汽车产业集群。宁波方要加大利益让渡，争取上海方在前湾新区布局高端整车制造、新能源汽车制造、汽车关键技术和零部件的研发生产等项目。 （二）联合打造自由贸易港 自由贸易港是当前全球水平*高的开放形态，对港口所在城市发展具有强劲带动作用。当前，沪甬两地联合打造自由贸易港的呼声十分强烈，宁波要积极响应，深入推进组合港建设，尽早研究自由贸易港发展模式和体制，使港口一体化成为融入上海大都市圈的突破口和先导性项目。 一要探索创新组合港发展的体制机制。宁波要积极参与上海组合港建设，研究提出组合港发展的对策建议，促进上海组合港管委会功能提升，推动组合港建设体制机制的创新。重点要围绕功能分工、服务协同、资本合作、基础设施共建共享等领域，研究参与组合发展的策略，以及政府层面、港口投资管理主体和市场力量等方面的合作机制。 二要推动两港一体化的资本合作。鼓励两港现有投资主体采用相互持股或新设港口投资公司等方式，联合开发岸线资源和建设重大项目，加大对物流体系、港航服务业的一体化布局，加大航线、市场和货源共享力度。 三要整合提升宁波舟山港航服务业。发挥上海港方面的指导引领作用，宁波舟山港区要加快复制推广上海、舟山自贸区港航服务业发展政策，加快集聚港航服务业大公司和区域性总部。要重点发展医疗设备、高端装备、进口消费品等特定商品的贸易、仓储、物流等服务业，多式联运、大宗商品期货交易交割等特色服务业，以及供应链物流、外贸综合服务平台、跨境电商、航运保险等新兴港航服务业。 四要联合申报建设自由贸易港。紧密参与上海自贸区建设，加强与上海港方面的对接，加快研究与上海港联合申报建设自由贸易港的可行性方案，共同建设全球一流的国际贸易中心、航运中心。 （三）联合建设长三角高端医疗服务中心 近年来，宁波与上海开展了各种层级、多种形式的医疗合作。例如，与上海仁济医院合作共建的杭州湾医院已经正式开业，成为浙东地区首家由百余位沪宁专家常驻的大型综合性医院，服务对象涵盖浙、沪、苏等华东地区。市**医院与上海复旦大学、市临床病理诊断中心与上海肿瘤医院等实施了多个合作项目。总体上，沪甬在医疗服务合作方面取得了良好成效。但与同类城市相比，目前宁波医疗资源仍明显不足，医疗服务的对外辐射功能仍较弱。例如，全市三甲医院数仅为8家，而杭州、青岛、大连和厦门分别达20、21、17和10家；全市每千人床位数为4.6张，而杭州、青岛和大连分别达7.7、6.2和7.9张。因此，宁波要用好沪甬合作的基础优势，抢抓都市圈同城化和上海疏解医疗等非核心功能带来的机遇，进一步加大医疗合作力度，争取在5～10年内，与上海联合新建2～3家三甲医院、2～3家专科医院，联合共建一批医疗中心和专门服务机构，带动宁波医疗服务水平的全面提升和优质医疗资源的品牌塑造，使宁波加快成为服务都市圈、辐射长三角的高端医疗服务中心。 一要争取联合新建若干综合性医院和专科医院。总结杭州湾医院等共建经验，谋划研究联合新建三甲医院，以及妇科、儿科、中医、肿瘤等专科医院，鼓励支持区县（市）与上海各层次医疗资源开展合作。 二要推进联合打造专科品牌诊疗中心。推进全市十大市级医疗卫生品牌学科建设和“名院名科名医”培育工程对接上海医疗资源，实现合作全覆盖，以共建科室、共建医疗研究中心、托管、医联体/医共体、云医院等多种形式，开展深度医疗服务和医学科研合作，打造成为长三角区域有影响力的专科品牌诊疗中心。 三要积极共建医养结合型机构。顺应当前养老服务需求和医养结合趋势，联合上海医疗、养老等资源，在交通便利、环境优美的地区，建设一批康养机构、康养小镇，使宁波成为长三角知名的疗养、养老、康复基地。 四要共建国际性转诊服务中心。加强与上海转诊服务相关机构的合作，大力引进国际医疗集团和医疗转诊公司，提高长三角居民转诊北京、上海和国外的便利性，建设国内一流的国际性转诊服务中心。同时，进一步完善与长三角城市在门诊、住院费用等方面的直接结算制度，提升外地来甬就医的便利性。 三、更大力度推动宁波都市圈城市合作 建设宁波都市圈，是长三角一体化国家战略的重要内容，也是宁波积极推进杭绍甬一体化、与杭州共同唱响唱好“双城记”的重要路径和有力支撑。近年来，宁波积极推进都市圈同城化发展，在交通互通、产业合作、公共服务一体化等方面取得了一定成效。但总体来看，宁波都市圈建设还相对滞后，常态化的都市圈工作机制尚未建立，中心城市辐射带动能力不足、圈内城市联系不够便捷紧密等问题较为突出。与之相比，长三角其他城市的都市圈建设推进力度都非常大。如，杭州2012年就建立高层级的都市圈区域合作机制，每年审议都市圈工作报告、专项工作汇报和提案、发布当年《杭州都市圈蓝皮书》，在2018年还将都市圈范围进一步扩容至衢州、黄山，启动编制都市圈新一轮规划。南京都市圈、合肥都市圈也都在许多方面取得了实质性成效。因此，宁波要把都市圈建设作为实施全面融入长三角一体化战略的主要依托，更大力度推动都市圈城市合作，重点要建立健全都市圈合作机制，谋划实施一批交通、产业、公共服务一体化方面的重大项目，努力实现更高水平协同发展，共同打造长三角一体化发展“金南翼”。 （一）建立健全都市圈合作机制 一要建立常态化合作机制。以浙东五市合作机制为基础，建立决策、协调、执行三级都市圈合作运作架构。其中，都市圈市长联席会议为*高决策机构，秘书长会议为事务性协调机构，联席会议办公室和专业委员会为具体执行机构。定期召开市长联席会议，统筹协调重大跨区域项目建设，研究解决都市圈合作推进过程中出现的各种困难和问题。 二要研究制定都市圈建设规划和行动计划。加快规划编制工作，尽快明确宁波都市圈建设的阶段目标、重点领域和重点任务，并结合规划实施出台专项行动计划。在编制过程中，要积极争取省级层面在项目布局、交通互联、政策保障、机制创新等方面予以支持。 三要完善跨区域重大项目建设和协调机制。坚持共建共享、合作共赢、协同发展原则，通过设立区域合作引导基金，建立跨区域利益分配机制、市场共享机制、产业群共建机制、生态保护补偿机制等，着力推进产业发展、基础设施、科技创新、生态环保等领域重大项目共建共享。 （二）加快交通和公共服务领域一体化 一要打造“1小时交通圈”。编制都市圈交通规划，重点推进甬舟铁路、六横大桥等项目建设，积极争取国家将甬台温沿海高铁纳入“十四五”规划，在“十四五”前期能够开工建设，促进铁路、轨道交通等跨区域交通设施互联互通。在城际交界区域探索开通跨市公交线路，实现通勤同城化。 二要实施一批公共服务一体化项目。鼓励合作办医、办学，推进中高职学校紧缺专业贯通招生，建设跨区域教育共同体、医疗联合体。继续推进舟山大陆引水三期工程等重大跨区域基础设施建设。推进各市旅游惠民等政策覆盖到整个都市圈。 （三）推进产业协同和重点区块联合开发 一要联合打造两大万亿产业。重点与舟山共建世界级石化产业集群，与台州共建世界级汽车产业集群。支持甬舟化工产业集聚区、甬台汽车产业集群建立产业联盟，构建跨区域产业合作平台，推进市场、技术、人才等方面的资源共享，共同研究产业链的延伸配套和分工协作策略，联合构建“研发+制造+服务”的全产业链，共同打造世界级产业集群。 二要联合开发重点区块。发挥宁波在区块开发上的资本、管理等优势，推动三门湾区域的统筹开发，创新开发管理体制，提高环三门湾的发展速度和质量，把三门湾建设成为都市圈合作共建样板。积极探索六横岛等重点区块的联合开发，在六横共建甬舟产业合作区，打造区域经济发展新增长极，引领区域一体化发展。 三要推动甬舟港航服务一体化。推动宁波航运交易所和舟山江海联运服务中心构建港航服务一体化合作机制，实现港口数据、物流数据互通共享，共建智慧海洋数据中心。整合甬舟两市大宗商品交易资源，依法扩大商品交易种类和方式，共同打造“中国（浙江）大宗商品交易中心”平台。支持建设以舟山江海联运服务金融结算和航运融资业务为主的海洋开发银行。推动舟山自贸区、宁波国家保险创新试验区和自主创新示范区等政策资源共享互惠。 四、更强统筹推进城市能级提升 城市能级是指城市的综合实力及其对外辐射影响程度，包括经济能级、创新能级、开放能级和支撑能级，本质上是城市各类功能优化组合的综合体现。城市能级决定发展地位，城市能级不断提升是世界城市发展的规律所在，也是宁波承载国家战略、彰显中心城市作用、推动高质量发展的使命所系。因此，在全面融入长三角一体化的战略体系中，宁波要把提升城市能级作为发展主线。 近年来，宁波城市能级有了很大提升，综合实力稳步增长、服务功能不断完善、城市框架加快拓展、核心优势进一步巩固，但与先进城市相比、与都市圈核心城市要求相比还有一定差距，尤其是区域定位同质化、功能布局碎片化、城区功能不充分、现代服务业发展不快等问题较为突出。同时，市域统筹能力较弱也是导致这些问题、制约能级加快提升的重要原因。因此，宁波加快提升城市能级，必须做好市域统筹和功能优化统筹两大文章。要强化市域统筹的基础性作用，一方面要以编制“国土空间规划2035”为契机，加强空间资源、功能布局和产业发展等方面统筹。另一方面要加大市级财政统筹力度，加快优化财政分配机制，构建集中财力办大事的财政政策体系。在此基础上，近期重点要围绕功能统筹优化组合和集成提升，以老城区和重大功能区块为主要依托优化功能布局，以快速交通网和行政区划调整为路径促进全域城区化，为市域整体功能提升打下坚实基础。 （一）以城市更新充实提升老城区功能 目前，市域老城区不同程度地存在城市功能缺位、功能不匹配不充分、形象品质不高等问题。结合当前城市有机更新行动，充实提升老城区功能，能够以较少资源投入达到事半功倍的效果，是向“存量空间”要“增量价值”的有效途径，是提升城市整体能级的重点领域。 一要加强老城区城市功能整体设计。首先要对全市老城区开展分片区的系统性功能匹配度调查，深入掌握各片区主导功能、服务功能、支撑功能等方面的不匹配和功能缺失情况。以此为基础，整体设计各片区功能统筹优化方案，并成为老城区有机更新的重要依据。 二要健全老城区更新的协同机制。完善联合决策机制，在老城区更新改造中，规划和建设部门要发挥牵头协调作用，同时要让城市管理、文化旅游发展、产业布局、交通建设等部门有更大参与度，全面提升决策科学性。完善市场力量的参与机制，加大设计、开发建设和功能性项目发展等专业性公司的参与力度，提高项目质量品质。 三要以人为本提升整体品质。更加注重创新创业空间和高端服务业、新兴业态等产业功能布局，提升老城区宜业品质和时尚化。更加注重文化、旅游、绿道绿地等功能融入，提升风貌韵味和景观化、可亲性。更加注重支路交通网、公共停车场、慢行系统等建设，提升老城区可达性和休闲功能。 （二）有序开发重大功能区块 统筹有序开发重大功能区块，既要做到高标准、高起点规划建设，也要做到功能差异化、开发时序科学合理，使有限资源运用得更有效率。 一要集中力量建设产城融合型重大区块。按照“拥江、揽湖、滨海”的城市发展格局，市和各区县（市）要有选择有侧重地开发一批重大功能区块，避免区块开发遍地开花，避免功能布局和资源投入过于分散。比如，近期中心城区要重点开发甬江科创大走廊核心片区、东钱湖区域、临空经济区、鄞奉交界片区等区块。重大区块开发必须突出产城融合，加强与周边区域各类规划衔接，注重高端服务业导入，合理布局生产、生活和生态功能。要围绕主导和核心功能，统筹布局相匹配的引领性、旗舰性重大功能项目，注重全链条招商，加快成为全市重大功能引领区和区域发展新增长极。 二要创新谋划一批区块。在公共交通导向（TOD）的城市开发模式基础上，结合重大功能区块开发，要拓展生成一批以重大公共基础设施为导向（XOD）的开发项目。通过规划、土地、利益分配、建设管理等体制机制的统筹优化，对教育、文化、体育、医疗、公园等重大公共设施周边土地进行高增值、整体性开发，形成一批交通便捷、功能集成、环境宜人的新型功能区块或新城，以公共设施建设带动土地增值反哺城市发展，将促进重大功能区块整体能级提升。当前，重点要围绕3号线、4号线、5号线轨道交通的规划建设，围绕梁祝公园、植物园、奥体中心等文体设施建设，围绕海曙西部医院、市**医院新址等服务设施建设，加快规划建设一批XOD区块。 （三）加快建设市域快速交通网络 一要完善市域快速路网。加快市域大外环快速交通网络建设，推进四明山高速、杭甬复线、象山湾疏港高速公路、宁海联络线等项目建设。加快中心城区与副中心的30分钟通勤路网建设，加快谋划建设S202省道慈溪段、G228国道、S203省道奉化鄞州段、象山二通道等项目。推进中心城区快速路网建设，加快秋实快速路、广德湖路—九龙湖大道、世纪大道—望海大道等干道进度，推动主要支路与快速路贯通。加快建设句章大桥、四明桥、新典桥和首南桥等跨江通道。 二要完善轨道交通网络。推进2号线二期、3号线一期、4号线、5号线一期等项目建设，加快3号线二期、5号线二期、6号线一期、7号线一期及8号线等项目前期工作，促进形成轨道交通环线网络。做好新一轮轨道交通建设规划报批工作，谋划中心城区直通慈溪、杭州湾新区的轨道交通，至宁海、象山的城际铁路。 三要打造综合交通枢纽。结合机场四期建设，谋划建设宁波高铁门户，增强枢纽功能，提升宁波交通辐射力。结合沪嘉甬铁路建设，谋划余慈地区北部交通枢纽，使宁波北部区域真正成为接轨上海的“桥头堡”。谋划建设南部交通枢纽，综合考虑奉化有甬台温铁路、在建的城际铁路和甬金铁路，以及甬台温、甬金高速等汇集的交通优势，要在奉化预留空间建设交通枢纽中心，提升南部区域的交通辐射力。 （四）加快行政区划调整 目前，武汉、南京、广州等城市已经实现全域城区化，杭州、青岛等城市也正在全力推进中，全域城区化已成为中心城市做大做强的有效途径。当前，宁波全域城市化的基础条件较好，也面临着长三角一体化和国家支持中心城市做大做强的历史机遇，要结合城市能级提升，加快研究行政区划调整工作。 一要谋划前湾新区新设市辖区。利用当前省市重点打造前湾新区战略大平台的有利时机，在研究制定前湾新区规划和管理体制的同时，要积极研究余慈地区的行政区划优化调整，研究前湾新区新设为市辖区、余慈两地同步撤市改区的可行性方案，进一步激发宁波北部区域的发展活力动力。 二要适时推进南部撤县建区。象山、宁海两地撤县建区共识强、基础好，要加快研究撤县建区的总体方案，使宁波南部区域加快融入中心城区。 此外，要支持各区县市根据实际情况，以功能优化组合为导向推进内部行政区划调整，进一步整体提升区域能级。