近代东北森林资源产业化研究(1878—1931年)

第三章 近代东北林政管理的具体举措 所谓林政管理，指国家权力机构和业务部门依靠政权的力量，对林业实行的一种业务管理，其“必须建立在科学的基础上，而不是凭有权者随意行事”。近代东北林政管理主要包括“国有林发放”“森林的管理和保护”“林业捐税的征收”等3个方面。本章旨在探讨东北林政管理的具体措施，分析其可取之处，指摘其弊病所在，进而分析近代东北林政究竟是“建立在科学的基础上”，还是“有权者”在“随意行事”。 **节 东北国有林的发放 清末，政府社会控制能力衰微，加之林政管理机构的缺乏，东北森林发放基本处于无序状态。按照规定，凡入山采伐者，应先向地方官厅请领“斧票”，取得官方发放凭证。依兰府规定“斧票”分为两种，“一曰把头票，一曰小股票，小股者，即把头之帮夥者也，向章把头票每张征钱十吊，小股票每张征钱三吊五百文”。不过，这种放票机制并无审核，亦毫无节制。当时政府还成立了若干木植公司，如光绪二十八年(1902年)设立的木植公司(又称“中国采木公司”)，官商共同出资20万两，“该公司之业务，为协济林商，保护林场及木排”，由东边道台负责领导和监督。瑷珲地方官员也筹集官商股本银6000两，在库玛尔河创设木植公司。这些公司或“广招巨商，投输资本，官督商办”，或“筹拨借款，官商合办”。 民国初年，农林部通令各地方机关：“凡无主山林，概归国有，其管理机关，行将次第设立”，在专管机关未设以前，应由地方官员暂行保护，“自兹以后，倘有到官呈请领地采伐者，亦不得照准”。待专业林政管理机构成立后，即参照《东三省国有林发放规则》着手发放国有林，“实行保护利用”，“已成林者发放，未成林者封禁，以殖产业，而维林政”。自此以后，“承领森林，始有限制”。 一、 国有林发放之程序 民国时期发放国有林，一般须经过申领、勘测、领照等3个环节。大略如下： (一) 国有林之申领 按照《发放规则》的规定，凡承领森林者须出具承领书，载明以下事项： 承领人之姓名、籍贯、住址、职业、年龄、资本金额，承领区域之界址、面积、木植数目、种类、大小、长短，以及采伐计划、运输设备、制材设备等。承领人如系公司法人，除以上各项外，还须注明发起人和经理人之姓名、籍贯、住址、职业、年龄及公司章程。以下为吉林省森林局受理的一份森林承领书： 承领书 (1) 承领人王珍五，年三十七岁，奉天沈阳县籍，现住吉林省城东门里，职业［经］商； (2) 资本金额吉大洋五千圆； (3) 界址东至江岸，西至万两河，南至濛江，北至万两河分水，面积贰百方里，并附图说； (4) 承领区内之株数，约拾贰万棵，大者径长一尺八寸，小者径长六寸； (5) 采伐之计画［划］，现用本地土法，俟砍俟［伐］发达时，再购外洋大锯； (6) 运用［输］暂用木杷［爬］犁，后［改］大车； (7) 制材之设备，暂以本地之铁锯，制成片板，将来拟购火锯，制板道方［木］等项材料。除承领书外，承领人还应详细绘具林区地图，一并提交审核。为确保所领林场无冒领荒地、重复申领等违规情形，承领人还须觅人作保，拟具保证书。其样式如下： 保证书样式 具保证人○○○今保得○○○在 吉林森林局请领某县某处林场○○方里，实系无人管业、未经发放之国有林，并无将已放之荒地森林，或不通知荒地业主，冒充国有森林情事，所具保证是实。 请领人○○○ 保证人○○○ 中华民国年月日印(铺保图章)具 收到申请书后，主管机关首先审核承领书和林区图是否符合规范，如有缺项或讹误，发回补充或修正。其次与登记在册之已发放林区相比对，避免重复发放。如1920年商人梁某向吉林森林局请领汪清、凉水泉、延吉、三道沟等处森林，经该局查实“该商所请，与前任东英等所请，事同一律”，因而“未便照准，所请应勿庸议”。一旦审查通过，各机构随即派出专员，对申领林区进行实地勘察。 (二) 国有林之勘测 勘测国有林，宗旨在于核实承领书中的各项内容是否属实。林政管理机构工作人员是林场勘测的生力军，他们可以申领一笔勘察经费，保障工作之进行。如依照《东三省林务局勘测林场旅费规则》，勘测员于出发前提交《旅费概算书》，销差时再上交旅费收据、《旅费精算书》和《旅费日记簿》等，经上级批准后可实报实销，包括火车费、轮船费、车马费、民船费、膳宿费、杂费、特别费在内的7种费用均在报销之列。为保证行程安全，节约调查经费，勘测员们一般集中执行勘察任务。如1920年夏，吉林边远地区来省报领森林者甚多，该省森林局鉴于各地青纱障起，土匪活动频繁，为确保安全起见，并未立即前往调查，直至初冬匪患肃清后，方才着手筹备勘察之行。 地方政府亦承接国有林勘测事务。如1916年延吉县知事收到木材商人李钰的报领申请后，随即派员勘测。经过一番调查后发现，虽“所指区域，较报领之数为多”，但“该处可以采伐之林木，并非一气衔接”，且经长期私砍盗伐后，成材大木已所剩无几，故取长补短后，与承领之数“无甚相差”，“似可准为发放”。该知事遂将承领书抄录3份，连同林区图，一面送往东三省林务局核办，一面分送延吉道尹转呈吉林省长公署“鉴核备查”。再如1922年五常县知事接到王显达报领县境东六道河子森林之申请，遂将荒地执据、承领书、林区图等材料一并呈报实业厅查验。该厅随即委派科员高乃赓与五常县知事朱福庚一道，遵照勘测规则实地踏勘，“据称林区界址，确系东至东岭分水，西至孙姓地，南至南岭分水，北至乌金墨岭分水”，且“并无包套情弊，亦无对外关系”，将调查结果编制报告书，经实业厅转呈省政府，再转咨农商部发给林照。 为使调查结果尽可能准确，农林部对林区勘测手续有较严格的规定。1921年，该部第925号训令对林场测定作出规范，指出：“凡测绘林场，以面积、方向为*要，面积因边长以计算，方向因角度以测定，故角度与边长，均须实地详密测量，方得正确之面积。”应选择适当的参考系，“或以天然物体，或以固定物体，如庙宇、铁道、车站、河岸、交点之类”，其相对于林场的方位、距离，均应测量准确、标示清楚。即便如此，因各种主观、客观因素作祟，林场勘测不准确之情形仍比比皆是。 (三) 国有林之颁照 经农商部查验，并缴足相关费用后，承领人便可获取部颁林照。如1923年农商部收到吉林省实业厅转呈林商李兆彭承领同宾县南细鳞河森林之申请，认为“查无不合，前项森林，应准予承领”，特颁给第77号执照一张。如遇特殊情形，亦可便宜行事，吉林省内土匪横行，时局不靖，“各林商赴部(农商部——引者)领照，不无困难”，纷纷呈请森林局予以变通，暂由该局颁给临时执照。经省府许可后，该局与省实业厅共同拟定相关办法，自1922年11月起，先后发出临时林照17张。 按照《东三省国有林发放规则》规定，部照应每年呈部查验一次。据此，农商部1924年第1207号训令要求所有持有旧照未换新照者，统限于1924年5月底止“一律将旧照连同应缴之验照费，一并呈部查验，换给新照”，凡逾期者吊销执照，原缴之保证金不再发还。 关于林照和林权，有两点值得注意。其一，地照与林照不可等同，领有地照者，如未照章承领林照，无权将地上森林据为己有并实施采伐。“土地与林木，原系两事，丝毫不容牵混，而现行发放林章亦只规定林木，并不涉及地权”。“取得土地所有权者，不能包括地上林木而并有，犹之乎取得森林采伐权者，不能包括林地而并有”。财政、农商两部核发《领有地照者承领地上森林办法》第3条规定：“凡领有地照者，承领地上森林，应备具承领书，并缴纳勘测、领照保证金等费，其承领书应载各事项，以及勘测等费之数目，均依照《东三省国有林发放规则》第五条至第九条之规定办理。”其二，实地勘测程序完成后，并不意味着获取林权，只有部颁林照才是获取森林采伐权的唯一认证。根据农商部1921年第1067号训令，鉴于“吉省商民，凡报领林场，一经勘测，多视为己有，转相租卖，佐［任］意砍伐”，该部特别规定：“凡在未经核准填发部照以前，承领人不得视为己有”，如仅经勘测、未经颁照，即行租卖或砍伐森林，一律以盗伐国有林论罪。