包邮中国经济报告2021:迈向现代化新征程

　　产业政策直观地理解为关于产业发展的政策，在这种泛泛的描述背后蕴含着丰富的理论性内涵。对产业政策的深入理解需要把握两方面前提，一是产业政策存在合理性。虽然现实中产业政策多是后发国家出于赶超发展需要而采取的发展产业的政策工具，但是从更为普遍的理论意义看，还存在各种经济理论解释为什么需要产业政策，比较传统的解释是新古典经济学提出的为了矫正市场失灵。这种市场失灵既包括由于不完全竞争、信息外部性、公共品等引起的传统市场失灵，也包括市场机制在协调经济活动中的市场协调失灵。“信息外溢”“协调失灵”被认为是政府实施产业政策的两大理论基石①。而更有解释力的演化经济学则从经济系统结构动态演化角度出发，认为市场自组织状态下会出现短视的低水平局部均衡和忽视社会公共目标情况，这需要政府通过产业政策激励创新行为和规制市场主体行为来打破低水平局部均衡和促进社会公共目标的实现，进而促进经济发展目标。这有力支撑了发展中国家通过产业政策实现后发赶超的合理性。二是产业政策的复杂性。不同国家和同一国家不同工业化时期所实施的产业政策内涵、程序、力度和具体工具形式都千差万别，这使得产业政策非常复杂。从类型上看，包括现代产业政策与传统产业政策、横向产业政策与纵向产业政策、选择性产业政策与功能性产业政策、限制性产业政策与鼓励性产业政策，等等，从内容上看，涉及创新政策、教育政策、贸易政策、市场管理、中小企业政策等各个方面。理解了产业政策的合理性和复杂性，就避免了陷入关于十分需要产业政策的初级争论中，而将研究产业政策问题的关键聚焦到如何根据工业化进程阶段动态制定更加合意的产业政策。　　广义的竞争政策，一般认为是政府实施的以保护市场竞争、促进和强化市场机制作用、规范市场竞争行为为目标的各种政策总和。狭义的竞争政策是规制企业包括垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中等垄断行为和不正当竞争行为的各种政策。从经济发展的视角看，政府之所以实施竞争政策、建立公平竞争的市场机制，一个基本的共识在于公平竞争是优化资源配置、激励创新、促进产业发展、增进社会福利的*为重要的前提，而单个企业为了追求自己利润*大化的垄断和不正当竞争行为会破坏公平竞争市场机制，进而不利于社会资源优化配置、产业创新与发展、社会福利*大化，从这个意义上竞争政策也是一种促进产业发展的政策，只是与产业政策不同的是，竞争政策是通过保护市场公平竞争、促进市场充分竞争从而实现促进产业发展的目的，而产业政策看到了单纯的市场竞争存在着“市场失灵”，由政府直接制定政策干预市场机制、弥补市场失灵从而达到鼓励或者限制某些产业的发展的目标。当然，产业政策和竞争政策并非“非黑即白”，例如，与选择性产业政策不同，功能性产业政策就是强调在不破坏市场公平竞争的前提下围绕着建设和完善产业发展基础条件（包括市场基础条件）而促进产业发展。实际上，围绕产业创新发展、社会福利*大化等目标，产业政策与竞争政策存在着有效实施的动态组合。　　经过多年实践，中国的产业政策已经发展为一套动态复杂的政策组合，包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业技术政策等各类政策。从实施效果看，总体上对中国快速推进工业化进程、促进产业转型升级、实现经济赶超发挥了重要作用，但是，中国的产业政策在一定程度上也存在干预市场和影响市场机制形成的问题。随着市场经济体制改革的不断深入，在不断完善产业政策的同时，中国不断强化竞争政策①，具体包括1993年9月颁布了《中华人民共和国反不正当竞争法》、2007年8月通过《中华人民共和国反垄断法》、2015年10月明确提出逐步确立竞争政策的基础性地位、2017年10月出台《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》等关键措施。中国正在建设和不断完善基于竞争政策基础地位的产业政策与竞争政策的协调机制。坚持竞争政策的基础性地位，其基本要求是深化市场化改革、加快垄断行业以及要素市场改革，将竞争政策作为产业政策和其他各类经济政策的前置性和约束性政策，这是高标准市场体系建设的基本要求，也是加快构建完整内需体系、促进经济循环的一项重要内容，所以构建新发展格局一定要坚持竞争政策的基础性地位。　　构建新发展格局的本质特征是实现高水平的自立自强、提高科技创新能力，围绕促进自主创新形成以竞争政策为基础地位、产业政策与竞争政策有效协同的政策体系，也就成为构建新发展格局的重要政策支撑和基本要求，这具体要在以下三个方面强化着力。