南极治理机制变革研究

南极治理机制变革研究导论导论一、问题的提出南极偏居世界一隅，长久以来远离国际政治视野。然而，《南极条约》却是冷战期间达成的**个国际协议。1959年，由美国牵头、12个国家签署《南极条约》，这成为南极国际治理的起点。《南极条约》有效地限制与引导各国的南极行为，是南极国际治理的起点。经过60年演进，南极治理发展出复杂的治理机制，同时出现一个现象：在协商国希望南极保持现状之时，南极治理机制发生变革；在人们期待机制改革之际，南极治理机制却难以变革。本书的核心问题是：南极治理机制发生了怎样的变革？哪些因素引发南极治理机制变革？ 在《南极条约》签订之前，南极治理无从谈起，冷战初期的领土主权争端更令南极陷入“安全困境”（security dilemma）。从1908年至1943年，英国（1908年和1917年）、法国（1924年）、澳大利亚（1933年）、新西兰（1923年）、挪威（1939年）、阿根廷（1943年）和智利（1940年）七个国家先后以发现、占有、“扇形原则”等理由提出对南极大陆的主权要求。第二次世界大战结束后，这些国家重返南极。与此同时，美国和苏联这两个二战后诞生的超级大国同样对南极产生浓厚兴趣。在1959年前，超级大国的涌入以及南极领土主权声索国之间的主权争端，导致南极地区 “安全困境”难以解决。由于各国怀疑美国在南极领土主权上的动机，美国设想的多种方案均遭否决。《南极条约》致力于解决南极安全困境这一紧急问题，《南极条约》第四条冻结南极领土主权，这已是原始缔约国在当时所能达成的*大妥协。在冻结南极领土主权的前提下，《南极条约》有效地限制与引导各国的南极行为，提倡开展南极科学合作，创造南极地区的和平，一度被誉为“国际治理的典范”。不过，冻结南极领土主权并没有彻底解决南极政治难题，而只是将其拖延。我们所称的南极治理，原本意为各国在冻结南极领土主权的前提下进行治理，这是南极治理的大前提与思考南极政治的出发点。《南极条约》建立在所有国家都会同意的两个条件之上：和平利用与科研自由。这两个因素成为领土主权冻结下治理南极的基础。各方同意和平利用南极，美国和苏联担心南极成为新世界大战的爆发点，而中小国家，尤其是领土主权声索国担心超级大国的竞争将会危害本国的国家安全。各方亦支持科研自由，大国可以通过科研自由，随心所欲到达南极任何一个地区，不受领土主权声索的限制，中小国则通过科研合作获得科研成果，这是仅依靠其自身实力无法达成的。协商国通过缔结《南极条约》，成功地将国家之间竞争的主题从争夺领土主权转移到国家间的科研活动。不仅如此，《南极条约》的意义还在于其创造新价值理念，仿佛在一夜之间，南极从各方担心的“第三次世界大战的导火索”，变成非核化、非军事化、世界上首个科学家人数超过军事人员的大陆。《南极条约》亦开创一系列先例，1967年签署并生效的《外层空间条约》的诸多条款直接来源于《南极条约》。1980年出台的《南极海洋生物资源养护公约》首创“生态系统养护”原则，随后这一原则推广至全球海域。在迄今为止60年的南极治理中，南极治理的组织结构和治理方式都发生显著变化。从组织结构上看，在南极条约体系运行的早期，南极事务完全由12个协商国在协商会议上秘密讨论与决策。1959年10月，在讨论《南极条约》的华盛顿会议上，一位阿根廷代表认为“（《南极条约》）没有建立任何组织，条约的使命是不改变任何现状”Robert DHayton, “The Antarctic Settlement of 1959,” The American Journal of International Law, Vol54, No2, 1960, p355。1961年第1届协商会议中，智利代表亦明确表示“不建议成立任何机构，以免成为超国家管理机构”1961年第1届协商会议《*终报告》，第25页。。在南极条约体系运行之初，《南极条约》协商国垄断南极权力，除协商会议之外的任何组织机构的介入是不可想象的，更不用说任何由非协商国主导的南极治理机制。然而，从20世纪80年代开始，南极治理的组织结构出现显著变化，各种机制及相关组织相继建立，对南极不同领域进行治理。南极治理首先出现南极条约体系“局部组织化”现象，陈力、屠景芳：《南极国际治理：从南极协商国会议迈向永久性国际组织？》，《复旦学报（社会科学版）》，2013年第3期，第149页。即体系中出现由特定公约建立的国际组织。其后在南极条约体系外出现由企业建立的行业协会，南极事务不再完全由协商会议直接管理与决策，在这个过程中，协商会议机制由唯一机制变为南极治理中的中央决策机制。协商国对南极治理中新问题的处理方式亦出现显著变化。在*初20余年的南极治理中，协商国预见南极治理中即将出现的种种问题与危机，采取“预防式”措施来解决问题。所谓“预防式”，是指在可能的问题出现之前，推出条约或措施，在问题还未引发更多利益冲突、尚且容易解决的时候处理问题。比如，1964年，针对挪威可能开展商业捕捞海豹，协商国开始制定条约来加以约束。1972年的《海豹公约》称，“在一个产业兴起之前处理问题，比在发展壮大之后处理要容易得多”。协商国认为提前制定条约是保护南极条约体系*好的方法。在20世纪80年代，协商国在“预防式”之外，采取“回应式”的处理方式。即在新问题刚刚出现后，快速采取行动，及时处理问题，以维持体系的正常运行。20世纪80年代，协商国面临两个主要问题：一是需要为可能到来的南极矿产资源开发预先制定一个机制；二是第三世界以联合国为平台，向南极条约体系发起挑战，试图建立以联合国为核心的全球性机制来替代南极条约体系。制定矿产资源开发机制仍属于“预防式”，而面对联合国的冲击，协商国采取“回应式”的方式来处理。针对联合国的挑战，协商国快速推出一系列措施加以应对，包括门户开放、吸纳部分第三世界国家成为协商国，公开协商会议《*终报告》，以显示条约体系治理南极的合理性与有效性等。然而，自进入21世纪以来，“预防式”与“回应式”相继失效，协商国应对新问题严重滞后，这表现在南极治理出现新问题，甚至已经引发严重后果后，协商国却仍未推出专门机制。人类在南极活动大规模增长，南极治理需求增加，南极治理机制供给不足，这引发众多学者的担忧。南极治理机制的反复变化不仅导向不同的治理方向，而且引发认知上的矛盾。《南极条约》率先在国际上倡导非军事化、核不扩散、冻结主权、国际科学合作、海洋生态系统保护等规范与理念，开辟出一系列全球治理的新路径，南极机制被视为国际合作的典范、陈力：《南极治理机制的挑战与变革》，《国际观察》，2014年第2期，第96页。国际治理的完美标准。 Oran RYoung, “Governing the Antipodes: International Cooperation in Antarctica and the Arctic,” Polar Record, Vol52, No2, 2016, p237而1991年以来的新状况引发众多学者的担忧， Ruth Davis, “The Durability of the ‘Antarctic Model’ and Southern Ocean Governance,” in TStephens et al, Polar Oceans Governance in an Era of Environmental Change, Edward Elgar, 2014, pp287-307; Alan DHemmings, “From the New Geopolitics of Resources to Nanotechnology: Emerging Challenges of Globalism in Antarctica,” Yearbook of Polar Law, Vol1, No1, 2009, pp55-72有学者认为南极条约体系越来越“空洞”（hollowing out）、 Alan DHemmings, “After the Party: The Hollowing of the Antarctic Treaty System and the Governance of Antarctica,” Conference Paper, Symposium on Antarctic Politics, University of Canterbury, Chirstchurch, New Zealand, July 8-9, 2010南极条约体系患上“成功综合症”（success syndrome）， Kees Bastmeijer, “Introduction: The Madrid Protocol 1998-2018The need to address ‘the Success Syndrome’,” The Polar Journal, Vol8, No2, 2018, p230甚至将无法继续有效治理南极，新的治理机制将取而代之。 Jane Verbitshy, “Titanic Part II? Tourism, Uncertainty, and Insecurity in Antarctica,” in Anne-Marie Brady ed, The Emerging Politics of Antarctica, Routledge, 2013, pp220-241南极治理机制需要变革的呼声甚高，然而，当前南极治理尚未出现变革。因此，有必要全面分析南极治理的变革，探寻影响南极治理机制变革的因素及其作用机理，以此作为判断南极治理走向的基础，亦为我国深入参与南极治理提供理论参考。二、文献回顾（一）关于南极条约体系形成与发展的研究南极治理机制与南极条约体系（Antarctic Treaty System，ATS） 1991年出台的《关于环境保护的南极条约议定书》（简称《议定书》）给出南极条约体系的正式定义，南极条约体系由四部分组成，包括《南极条约》、根据《南极条约》实施的措施和与条约相关的单独有效的国际文书和根据此类文书实施的措施。具体地说，南极条约体系包括1959年的《南极条约》、1972年的《南极海豹保护公约》（简称《海豹公约》）、1980年的《南极海洋生物资源保护公约》（简称《养护公约》）、1988年的《南极矿产资源活动管理公约》（未生效）、1991年的《议定书》等国际协议和由南极协商会议通过的200余条措施或建议、决定以及决议等。参见《关于环境保护的南极条约议定书》第1条第4款，南极条约秘书处网站，http://wwwatsaq/documents/keydocs/vol_1/vol1_4_AT_Protocol_on_EP_epdf，第36页；陈力：《南极治理机制的挑战与变革》，《国际观察》,2014年第2期，第95页。是两个不同的概念。简单地说，南极治理机制来源于南极条约体系，由南极条约体系确定的南极治理的原则、规范、规则与决策程序被称为南极治理机制。在南极研究中，相当长的一段时期内，学者们将南极治理机制等同于南极条约体系。这来源于南极研究的国际法传统，绝大多数的南极研究由国际法学者完成。众多学者针对南极条约体系的发展进行深入且具体的研究。南极条约体系在20世纪80年代发生实质性改变，于此期间学术界涌现大量研究著作，集中讨论南极条约体系的产生与发展。其中的开山之作是智利法学家、南极协商会议代表维库纳（Francisco Orrego Vicuna）于1983年编著的《南极资源政策：科学、法律及政治议题》。 Francisco Orrego Vicuna ed, Antarctic Resources Policy: Scientific, Legal and Political Issues, Cambridge University Press, 1983该书出版后，一系列同类研究相继问世。 National Research Council Staff, Antarctic Treaty System: An Assessment, National Academies Press, 1985; Peter JBeck, The International Politics of Antarctica, 1986; Jeffrey DMyhre, The Antarctic Treaty System: Politics, Law and Diplomacy, Boulder: Westview Press, 1986; Deborah Shapley, The Seventh Continent: Antarctic in a Resource Age, Washington, DC, Resources for the Future Inc, 1985; Lewis MAlexander and Lynne Carter Hanson eds, Antarctic Politics and Marine Resources: Critical Choices for the 1980s, Center for Ocean Management Studies, 1985; Gillian DTriggs ed, The Antarctic Treaty Regime: Law, Environment and Resources, Cambridge University Press, 1987; Anthony Parsons, Antarctica: The Next Decade, Cambridge University Press, 1987; MJPeterson, Managing the Frozen South: The Creation and Evolution of the Antarctic Treaty System, University of California Press, 1988这股研究热潮在1988年《南极矿产资源活动管理公约》（简称《矿产公约》）签订前后达到顶峰，研究的焦点是南极条约体系以及可能出现的矿产机制。1991年《议定书》取代《矿产公约》后，关于矿产机制的讨论研究骤减，关于南极条约体系的研究也开始大幅度减少，不过仍有一些学者跟进研究。 陈力：《南极治理机制的挑战与变革》，第95—109页；陈力、屠景芳：《南极国际治理: 从南极协商国会议迈向永久性国际组织？》，第143—155页；Klaus Dodds, “Governing Antarctica: Contemporary Challenges and the Enduring Legacy of the 1959 Antarctic Treaty,” pp108-115; Steven Blumenfeld, “The Creation and Evolution of the Antarctic Treaty System: A Model for International Cooperation and Governance,” Yale Economic Review, Winter/Spring, 2010, pp28-55; Karen Scott, “Institutional Developments within the Antarctic Treaty System,” The International and Comparative Law Quarterly, Vol52, No2, 2003, pp473-487自1991年开始，随着全球化的发展，南极治理中出现新议题，这些议题对南极治理产生冲击，南极条约体系进入停滞阶段，这亦导致学者态度发生变化。1991年之前，南极条约体系得到盛赞，而在1991年后，南极条约体系引发一系列担忧。南极治理的巨大反差促使众多学者开始研究南极条约体系的困境与发展趋势。在1991年之前，学者们进行探索性研究，这部分研究主要由国际法学者完成，他们研究南极条约体系的发展，论证其是否具有合法性与正当性。不过，在1991年后，随着南极治理的大转向，研究重心亦发生转移，大多数学者将南极条约体系的治理困境作为研究重点，指出南极条约体系所面临的挑战，包括南极治理制度的隐患、南极海域主权要求、南极法律执行困难以及商业与资源挑战等。 陈力：《南极治理机制的挑战与变革》，第103—108页；张林：《南极条约体系与我国南极地区海洋权益的维护》，《海洋开发与管理》,2008年第2期，第69—74页；Donald RRothwell, “Law Enforcement in Antarctica,” in Alan DHemmings, Donald RRothwell and Karen NScott eds, Antarctic Security in the Twenty-First Century: Legal and Policy Perspectives, Routledge, 2012, pp90-153; Daniela Liggett, “An Erosion of Confidence? The Antarctic Treaty System in the Twenty-First Century,” in Rebecca Pincus, Saleem HAli eds, Diplomacy on Ice: Energy and the Environment in the Arctic and Antarctic, Yale University Press, ……