联合国大会与全球治理

联合国大会与全球治理**章导论**章导论〖1〗**节研究问题与意义〖1〗一、问题的提出本书研究的核心问题是联合国大会如何实现其全球治理功能。围绕这一核心问题。本书可以分成以下几个具体问题：联大参与全球治理的背景是什么？联大具有哪些全球治理功能？联大为发挥全球治理功能进行了哪些制度设计？联大全球治理功能存在何种局限？联大全球治理功能是如何在国际恐怖主义治理领域体现的？中国在联大全球治理实践中发挥了何种作用？近年来，中国领导人与重要的政府文件都在反复提及“全球治理”这一重要概念，表达中国愿意深度参与全球治理，期望推动全球治理体系变革，以应对日益严峻的全球性问题。在这一过程中，国家外交决策部门与学术界讨论了全球治理体系的方方面面。这其中，联合国与全球治理是一项备受关注的研究领域，有关联合国参与全球治理的研究成果大量涌现。事实上，二战结束后建立起来的联合国是当前一系列国际关系准则的先行者，是全球治理体系中的重要主体，也是*具可能实现更为高效且全面全球治理的国际组织，正在全球治理体系中发挥着重要作用。中国政府支持联合国在全球治理体系中的地位，愿意参与联合国涉及的全球治理议题，也经常借助这一国际合作平台提出自己的全球治理建设主张。随着与联合国关系的日益紧密，中国不仅更加推崇联合国在全球治理体系中的地位，也在同世界多数国家一道，努力发掘联合国更多的全球治理功能。然而，联合国包含众多的机构，仅主要机构就包括联合国大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院及秘书处。联合国六大主要机构也各自衍生出大量附属机构，使得联合国已经成为一个组织机构极为复杂的机制系统。联合国这一发展现状必然要求有关联合国参与全球治理体系的研究应区分其不同机构的不同作用。在这一方面，学界已经将大量注意力放到有关安理会的研究中，但相对忽视了其他机构在全球治理中的作用。虽然安理会是联合国的核心，拥有*为重要的地位和作用，中国也确实需要更多地了解安理会的方方面面，但安理会毕竟只是联合国的一个方面，不能完全代表联合国众多机构，因此考察联合国其他机构的全球治理功能，并讨论中国可以在其中发挥的作用就显得十分必要。基于此，本书选择联合国大会作为切入点，考察其在全球治理体系中的功能，并分析中国在联大全球治理中实际参与的政策与作用。联合国大会（以下简称联大）是当前世界*具代表性的国际机制，是联合国重要的议事和决策机构，联大依照《联合国宪章》（以下简称《宪章》）于1945年与联合国同步设立。根据《宪章》规定，联大囊括联合国全体成员国，至今成员国数量已经达到193名。联大通常会在每年的9—12月依照议事规则集中举行常会，讨论各项问题，并在之后视需要再度组织会议。联大同联合国秘书处联系紧密，并拥有隶属于自身的不同类别的附属机构，前者负责组织历届联大的召开，后者则分担联大的工作，并在各自的领域处理联大涉及的各项问题议程，形成决议或决议草案，提交联大全体会议，供所有参会会员国审议。本书关注联合国大会主要基于以下三个原因：其一，联大在联合国体系中的地位。联大是联合国的主要机构之一，具有非常丰富的职能。依据《宪章》的规定，联大拥有足够的权限，可以讨论《宪章》涵盖范围内的所有国际事务。这使得联大几乎可以涉及所有国际热点问题，并发挥自身作用。比如，当前诸多国际机制、国际条约都由联大决议推动而产生，使其成为当前世界重要的国际合法性来源。在联合国内部，联大也具有高度权威，如联合国经费的审查核准、新会员国的加入等重要问题都需要联大的准许。正如2000年的《联合国千年宣言》所强调的，联大是当前联合国主要的议事、决策和代表机构，是联合国的核心机构。联合国大会： 《联合国千年宣言》，A/RES/55/2，2000年9月8日，第8页。其二，联大是当前世界*具代表性的国际合作平台。联大在建立之初就确立了囊括联合国全体会员国参与的机制。《宪章》规定，每一个会员国都应在联大召开之际，派出本国代表参加。联大不区分国家大小与强弱，实行一国一票的表决制度，不存在安理会中的大国否决权。虽然《宪章》赋予联大广泛的议题讨论权力，但其在通常情况下只具备建议权，不具有如安理会决议的强制力度。值得注意的是，联大也并不是无关紧要的机构，仍具有自身独特的影响力，正是由于其代表的广泛性，通过的决议一般带有世界“舆论”的特征，在国际道义上的影响力度更加显著。冷战终结后国际格局的一个重要特征就是中小国家的国际地位和影响力不断上升，这种全球政治格局的发展，必然要求有一个更为广泛、更具兼容性的全球治理机制作为全球合作的平台，联合国大会的机制构成和具有的国际合法性使其天然就可以满足上述要求。其三，联大还没有得到国内学界的足够重视。作为当代世界的重要一员和安理会常任理事国之一，中国应该也必须全面认识、理解联合国。虽然国内学界已产生大量有关联合国的研究成果，但对联大的系统论述仍是空白。这一现状明显无法与中国在联合国中的地位和作用相匹配。在推动全球治理体系的建设中，中国需要更加全面地认识联合国大会，也要更多关注联大涉及的全球治理议题。联大作为全球治理的重要合作平台，其涉及的全球治理议题应更加符合当前国际社会的需要，达成的决议和相关国际公约应符合国际道义，具备充分的代表性。基于上述原因，本书将联大作为主要研究对象，分析其全球治理功能的产生、构成、局限等多个方面，以深化联合国与全球治理两个领域的研究。由于联合国大会涉及过多历史与议题，本书囿于篇幅，只重点讨论联大在一些重要问题领域中的全球治理功能。二、理论意义虽然本书的研究并不过多涉及理论方面的内容，但由于研究对象——联合国大会并没有得到学界的过多关注，对其系统梳理还是具有一定的理论意义。具体说来，本研究的理论意义有以下几个方面：1拓展联合国大会的相关研究。自联合国成立以来，相关的研究与讨论一直是国际关系研究的热点，相关的学术书籍与文章也层出不穷。然而，过去几十年来，这些研究更多关注联合国整体或安理会等关键部分，缺少对联合国大会直接系统的研究和讨论。出现这一现象的原因，一方面是冷战的历史背景决定地缘政治冲突是国际政治的主体，这使得更具执行力与强制力的安理会的作用更为突出；另一方面也是因为联合国大会一直饱受批判，其职能也没有得到决策层和研究人员的关注。正如英国政治学教授罗德里克·奥格利（Roderick COgley）所强调的：“作为政治制度的联合国大会经常遭到蔑视，偶尔获得褒扬，但极少得到研究。”Roderick COgley, “Voting and Politics in the General Assembly,” International Relations,Vol2,No3,1961,p156冷战的结束特别是当前全球化时代的不断深化发展，使得大国决定世界事务的模式不断受到质疑，合法性不断降低。在国际关系民主化日益深入人心以及中小国家地位日渐加强的时代，联合国大会的作用必然会得到增强，特别是在全球治理诸问题领域，联大的规范建构作用日益重要，但现有的理论和实践研究还不能满足需要，国内外现有的学术成果还不能有效填补该领域的空白。这一点在国内学术界表现得更为明显, “这种研究状况与中国作为联合国安理会常任理事国的地位是不相称的”。朱立群： 《联合国投票变化与国家间关系（1990—2004）》，《世界经济与政治》2006年第4期，第49页。本书试图系统阐述联合国大会，并发掘其全球治理功能的重要内容，为此领域的研究“添砖加瓦”。2为加深理解全球治理提供新视角。全球治理是当前国际关系研究的热门话题，不论是国外学界还是国内学界都产生了大量研究成果。目前国内外多数有关全球治理的研究大多侧重全球治理理论与单个行为体或行为体集合的全球治理功能。冷战结束后的全球治理理论研究一直处于多元竞争的状态，尚未形成被一致认可的系统学说。然而，大多数关于全球治理的学说都大体认可这一观点，即虽然非国家治理主体的作用日益提升，但国家作为全球治理的主体作用还依然存在，如金融危机、环境气候、跨国犯罪等问题仍需要国家之间携手合作共同解决。本书则以国家之间重要的合作治理平台——联合国大会为切入点，发掘其全球治理功能与影响，有助于更为深刻地理解全球治理理论，为这一研究领域提供一种新的分析视角。3进一步丰富国际制度理论。国际制度理论是传统国际关系理论三大范式之一——新自由主义的代表性理论。制度理论产生后，一系列国际关系中有关国际合作的现象得到较为完善的解释，其理论地位也一直保持到今天。作为国际关系研究的重要理论分支，其所涉及的研究对象也异常丰富。联合国大会也是一种类型的国际制度，也在促进更大范围与更高质量的国际合作，而且其在实际运作中，在有些领域确实提高了国际共识，并为这些领域的全球性治理提供了政治基础，但在某些领域所能做出的贡献并不突出，相关的国际合作仍难以达成。这种现实上的差异性正是联大研究所拥有的理论意义之一。可以说，对联大全球治理不同领域绩效的研究，也能丰富当前国际制度理论的研究，特别是有利于验证或证伪相关的衍生理论。4丰富中国外交政策理论的研究。当前国内外关于外交政策的研究方兴未艾，伴随着研究成果的日益增多，美国国际研究协会（The International Studies Association,ISA）于2005年推出专门收录有关外交政策领域研究成果的学术期刊《外交政策分析》（Foreign Policy Analysis）。这说明外交政策分析已经成为当前国内外学界一个重要的研究领域。外交政策的相关理论研究不仅要讨论国家对外行为的理论问题，同样会涉及一些微观具体的研究问题。这类研究不仅能够不断加深我们对国际关系的理解，更可以有效填补学术界同现实决策层的鸿沟，为决策者提供急需的外交政策理论建议。本书从分析中国在联合国大会的全球治理功能出发，阐述中国在这一问题领域的外交政策，虽然只是从中国外交的一个较小切入点展开，但同样能展示这一问题领域的重要特征，产生的研究成果也能丰富中国外交、甚至是整个外交政策分析的研究领域。三、现实意义本书试图解答的问题与当前中国外交的侧重点息息相关。当前中国外交工作开展得如火如荼，随着“一带一路”倡议的推进、建设亚洲基础设施投资银行等重要国际举措的逐步实施，中国外交必然会面临更大的机遇，但同时也不得不面对更多挑战。虽然应对挑战的过程与方法是复杂多样的，但加强自身的国际影响力和塑造道义形象将有利于问题的解决。积极参与联合国大会就是中国加强自身国际影响力和塑造道义形象的一种有效方式。近年来，中国频频以高规格参与多届联合国大会，并在大会上积极发声，全面树立负责任大国的形象，赢得国际社会的广泛赞誉。正是基于这一方面，本书对联合国大会的研究具有现实意义。具体而言，本书的研究将有助于增强我们对以下现实问题的理解：1有利于评估中国参与联大的外交政策。虽然安理会是联合国*具权威和执行力的机构，但联合国大会同样具有重要作用，其在树立国际规范、引导国际舆论方面拥有重要的地位，是当前诸多国际机制、国际条约的*大合法性来源。同时，这一制度也被《宪章》赋予了足够的权限，可以使得所有会员国讨论任何《宪章》允许范围的国际事务。这使得联合国大会也是当前*具国际代表性的合作平台，广大中小国家同大国平等，都在联大拥有自己的投票权利，有机会参与到各项联合国涉及的全球性事务。中国作为联合国*为重要的国家之一，自恢复联合国代表权以来就*为拥护联合国的世界地位，也在积极参与包括联大在内的所有联合国的重要机构。这一现状必然要求中国加大对联合国大会的研究力度，从而填补联合国研究中的空白。本书从系统梳理联合国大会发展的历史着手，分析联合国大会在全球治理中的作用与中国的实际参与，并评估中国在其中的成效与影响力。这些都使本研究拥有了*为直接的现实意义，其不仅有利于后续研究可以更为全面地梳理联合国大会制度，更有利于当前中国在全球治理中的实践，特别是进一步参与联大主导的全球治理议题。2有助于考察中国的国际影响力。近年来，中国加强自身软实力（Soft Power）建设，利用各种有效资源争取*大程度的国际影响力，以实现自身和平复兴的目标。软实力与硬实力（Hard Power）是美国哈佛大学教授约瑟夫·奈（Joseph Nye）对国家实力进行的基本分类。硬实力包括国家可以掌握使用的基本资源、武装军事力量、经济力量和科技力量等，其发挥作用的方式是“通过惩罚的威胁或回报的承诺迫使他者去做本来不想做的事情的能力，典型方式就是军事大棒加经济胡萝卜”。［美］罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈著，门洪华译： 《权力与相互依赖》，北京大学出版社2002年版，第263页。与此相反，软实力则是“通过吸引而非强迫或收买的手段来达己所愿的能力。它源于一个国家的文化、政治观念和政策的吸引力”。［美］约瑟夫·奈著，吴晓辉等译： 《软力量——世界政坛成功之道》，东方出版社2005年版，前言第2页。相对于硬实力，软实力更多是以看不到、摸不着，以非物化的形式在发挥作用。当前的联合国大会是*为有效、直接考察中国国际影响力即软实力的国际平台。这是因为联大的表决机制较少受到国家硬实力的影响，国家可以在相对较为公平的场合上就国际问题进行投票，而中国的投票选择是否可以得到其他国家的认可，并做出同样的投票选择，就是考察中国软实力大小的*为有效的衡量工具。3有助于理解全球治理体系的现实运作过程。全球治理通常以理论形式出现在科研成果中，但学术界时至今日也没有就全球治理的内涵达成一致意见。这一点基本决定了当前国内外学术界不可能完全归纳出全球治理体系的运作过程。虽然本书无意深入解读全球治理的概念，但可以借助联合国大会的视角，从实践的角度考察联大对一些全球性问题的治理行为。可以说，本书就是以联大为工具，考察二战结束以来联合国及其成员国是如何参与治理一些全球性问题，并以此阐述一部分全球治理体系的运作过程的。基于这个目标，本书先从时间纵向的角度详细梳理联大参与全球治理的历史；继而再从横向的角度考察联大具有的机构与机制，在此基础上再评估联大治理的得失与未来可能的改进方向。通过考察联大参与全球治理的方方面面，本书将尝试架设全球治理理论与全球治理实践的桥梁。当然，由于研究对象所限，本书也不可能全面展示全球治理的整体运作过程，只是为后续研究提供一些案例材料，这也是本书所具有的一项现实意义。4有助于揭示联合国在全球治理中的示范作用。“全球治理”这一概念出现以来，有关其同联合国的关系就一直是学界与政界关注的焦点。大多数有关全球治理的论断都或多或少地认可这样一种观点，即联合国是当前全球治理体系中的重要主体，也是实现高效全球治理*为可能的国际组织。同样，联合国也不负众望，在一系列地区与全球性的问题中都采取了治理行动。虽然本书的关注点只限定在大会的全球治理功能中，但大会却是联合国的核心机构之一，也同安理会、经社理事会、秘书处等其他联合国主要机构存在紧密联系。明晰联大在全球治理体系中的参与，有益于深刻理解联合国在全球治理中的作用。同样，联大在全球治理中取得的成效也就是联合国在全球治理中取得的成绩，可以证实联合国在全球治理中具有明显的示范作用。然而，联大也在一些问题上存在治理不足的现象，这也可以看作是联合国在某些全球治理议题上的缺失，需要国际社会的进一步努力。5有助于明晰中国参与全球治理的机遇和挑战。21世纪以来，中国逐步调整自身的外交政策，不断推动全球化进程，深化全球治理的参与，并不断强化自身在全球治理体系中的作用，积极提出自己的顶层设计方案。同时，中国也十分注重利用自身在联合国中的影响力，反复表达自身的全球治理主张。在当前时代，中国已经拥有一定的实力基础，可以为世界稳定与和平发展承担力所能及的责任，而当前世界中仍存在的跨国性与全球性问题，也使得大部分国家和民众需要中国的积极参与。第二节文献综述当前国内外学界有关联合国的研究已经非常成熟，特别是针对安理会的讨论成果更是车载斗量，但直接针对联合国大会的研究却比较少。针对这种情况，本书这一节除梳理既有研究中直接、系统论述联大的成果外，更多的是阐述现有有关联合国、全球治理、中国外交等领域中直接或间接涉及联大的研究成果。如前文所述，联大自联合国成立以来就一直发挥着不可替代的作用，特别是在当前的国际社会中，联大已经成为全球治理体系中重要的国际合作平台。联大所拥有的国际地位必然会影响诸多全球性问题的出现与治理成效，也必然使得有关这些问题的研究会或多或少地涉及有关联大内容的论述。基于此，本书这一节分为四个部分，全面梳理既有直接和间接有关联大的研究成果，从而为后续的阐述奠定基础。一、有关联大地位与作用的研究关于联大的研究不可忽视的要点之一就是其地位与作用。既有有关联合国与联大的研究都或多或少涉及了这一问题。这一问题也对后文阐述联大参与全球治理至关重要。国内外学界对这一议题的研究偏好存在一定差异，因此本书这一部分将根据国内和国外学界两条线索进行梳理。为了和后续综述部分有所区分，这一部分将不讨论有关国家参与联合国大会等问题的研究成果。（一）国内学界的研究首先要回顾的研究成果是中国学界既有的系统研究联合国的著作。这些成果具有的共同特征是对联合国的历史与体系进行了详细的阐述，并或多或少地有谈及联合国大会的内容。虽然这些成果对联大的论述较为薄弱，但也具有重要启发意义，特别是其对联合国体系的系统梳理使得后续研究可以非常容易地明晰联大具有的地位和作用。在这一类文献中，北京语言大学的李铁城及其科研团队出版的成果*具代表性。其一系列有关联合国的专著与编著已经是国内学界此研究领域的重要文献，特别是近年来出版的《走进联合国》《联合国简明教程》等书籍，介绍了大量联合国的相关知识，涵盖联合国体系构成、发展历史、成效与不足等内容，是当代联合国研究的入门书籍，同样其部分内容也针对联大进行了专门的阐述，但这些成果涵盖的内容过于宏观，很难就具体问题进行详细分析，很多涉及联大的阐述只是简单谈及，需要后续研究的进一步发掘。李铁城、邓秀杰编著： 《联合国简明教程》，北京大学出版社2015年版；李铁城主编： 《走进联合国》，人民出版社2009年版。除了教材外，这一团队出版的学术著作也是联合国研究必须参考的重要材料。郑启荣和李铁城编纂的《联合国大事编年（1945—1996）》就是利用历史材料对联合国大事进行了编年整理，不仅记录了1945—1996年间联合国发生的大事，也按机构，如联合国大会对历届会议的主要内容进行了简要记录。郑启荣、李铁城： 《联合国大事编年（1945—1996）》，北京语言文化大学出版社1998年版。虽然这一著作记载了大量有关联合国的参考材料，但其记录的内容过于简略，缺少更为详细的介绍，更为重要的是，其成书时间较早，无法记录21世纪以来的联合国事件，这在当前不可避免地削弱了其所具有的学术意义。与此书情况类似的是这一研究团队编纂的《联合国的历程》与《联合国五十年》，这两本专著详细记录了联合国成立后经历的大量历史事件，内容贯穿至冷战结束后，一部分更是涉及了大会在其中的作用与影响等内容，是研究联合国的重要参考文献。李铁城： 《联合国五十年》，中国书籍出版社1995年版；李铁城主编： 《联合国的历程》，北京语言学院出版社1993年版。同样，由于成书时间较早，其内容只能作为联合国历史研究的书目，对于分析当前联大的作用较为有限。李铁城主编的《世纪之交的联合国》一书则在内容上弥补了上述书目不具有的内容，增加了冷战后至21世纪初联合国的发展，其中更是涉及了部分有关联合国大会的作用与发展的内容。李铁城主编： 《世纪之交的联合国》，人民出版社2002年版。虽然李铁城领导的科研团队为联合国研究提供了大量素材，研究成果也是国内这一领域研究的重要参考文献，但如前文所述，其更多关注对联合国基础知识的梳理与普及，注重对联合国的整理分析，并没有将联合国大会作为独立的研究对象进行系统研究。同时，这一团队大多数成果产生的时间较早，不得不更多关注冷战期间的联合国，对于冷战后特别是21世纪的联合国缺少更为详细的阐释。除了李铁城科研团队的相关研究外，国内也出版了其他学者类似的科研文献。中国社会科学院编纂的《列国志》丛书中专门撰写了《联合国》一书，此书在全面阐述联合国系统时，部分内容也涉及到大会的机制及其在相关问题领域中的作用。李东燕主编： 《联合国》，社会科学文献出版社2005年版。张学森与刘光本主编的《联合国》、郭隆隆等学者撰写的《联合国新论》两本书也系统梳理了联合国的方方面面，由于一些议题是由联合国大会所主导，因此二者也在阐述中涉及大会的内容。张学森、刘光本主编： 《联合国》，上海财经大学出版社2005年版；郭隆隆等： 《联合国新论》，上海教育出版社1995年版。虽然这些文献材料提供了更多角度、更多内容的梳理，但其同李铁城团队的成果具有相同的特点，即也缺乏对联合国大会更为系统、详细地梳理，使其对本书仅具有一定的参考意义。-0-此外，国内学者也曾出版了一些从别的角度阐述联合国的研究成果，这些成果也在自身的论述中谈及了联大。比如，许光建主编的《联合国宪章诠释》就从联合国*重要的文件——《联合国宪章》出发，逐条解释了有关大会的各项法律规定，有助于后续研究更为深刻地理解大会在联合国中的地位与作用。许光建主编： 《联合国宪章诠释》，山西教育出版社1999年版。陈世才则在自己的著作中系统讨论了联合国内部的机构体系，并利用一章内容讨论了大会的组织、原则与重要性等。陈世材： 《国际组织——联合国体系的研究》，中国友谊出版公司1986年版，第73—85页。王杏芳主编的《联合国重大决策》一书则专注记录联大的决议，系统梳理联合国自成立以来的一系列重大决策，并提供了诸多历史细节描述，有利于全面认识联合国大会决策的历史背景。王杏芳主编： 《联合国重大决策》，当代世界出版社2001年版。余元洲在其《论联合国的新角色》一书中曾阐述了联合国大会，认为其是多边外交的*佳形式，为保持世界稳定与和平做出突出贡献。余元洲： 《论联合国的新角色》，世界知识出版社2005年版，第6—11页。仪名海则直接利用联合国的官方材料，分两篇详细阐述了联大议事制度中特有的“大会特别会议”与“大会紧急特别会议”，二者都是联大为应对国际政治中的重要事件而建立的会议机制，对提高联大的国际政治影响力至关重要，因此对其研究也就更有利于深化认识联合国大会，但这一成果更多是基于文献的梳理，对于“大会特别会议”与“大会紧急特别会议”的后续发展与决议的实施情况讨论不多。仪名海主编： 《联合国大会特别会议》，世界知识出版社2009年版。虽然这些文献材料从更多新颖的角度对联大进行了梳理，但其更多是对联合国系统的全面概述，缺少更为深入且详细的讨论，需要后续研究展开更深入的发掘。有关联合国改革的研究成果，则讨论了未来加……