中国乡村治理体系构建研究

精彩文摘1： 中国乡村治理体系构建研究农村改革开启了我国改革开放的时代；2018年，中国迎来改革开放40周年；两年后的2020年，中国全面建成小康社会；紧接着2021年，中国开启全面建设社会主义现代化新征程。在这一系列国家重大历史进程中，乡村是不可或缺的主角：小康社会全面建成的重要标志是852个贫困县全部脱贫摘帽，全面建设社会主义现代化新征程的战略重点是全面推进乡村振兴战略。这中间传递的确切信息是，乡村发展始终是中国发展的重心和基石，乡村治理是乡村发展的基础和保障。 乡村治理体系构建是本书的研究主题，它是全面加强乡村作用、推进乡村振兴战略的重要方面。党的十九大报告提出加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这一重要论述指出了新时代乡村治理体系构建的地位和方向。本书研究的重要目标就是从历史发展和话语建构两个维度深刻理解乡村治理体系构建的地位和方向。 将自治、法治和德治相结合即“三治融合”作为乡村治理体系建设的方向，有其历史由来。为此，必须深入总结改革开放40多年来乡村治理体系建设的历史经验，以确定哪些方面构成理解乡村治理体系建设的基本线索和重要方面，借此判定乡村治理体系构建的成功方面和薄弱环节，为新时代加强乡村治理体系建设提供借鉴，为全面推进乡村振兴筑牢基础。同时，深入总结改革开放40多年来乡村治理体系建设的历史经验，也是系统总结新中国成立70多年来乡村治理体系建设历史经验的一部分，是确保国家治理体系和治理能力现代化扎实推进的紧迫理论需要。 1949年以后，尤其是改革开放40多年的乡村治理实践中，乡村治理体系构建取得了一些重要经验，但也存在一些偏差，尤其是不能很好构建党的领导在乡村治理的政治正当性以及实现乡村治理和国家治理的有机衔接，在乡村治理体系内部不能科学构建集体村社制度的内部治理制度，在各种乡村治理机制协同上存在抵触和内耗，使得以乡村自治制度节约国家治理成本、实现乡村良好秩序的预想无法落实，以乡村自治制度为主来形成治理理性的规划常走弯路，简单通过技术治理改善治理绩效的成效也不佳。与一般的研究不同，对这些问题的反思，本书将主要通过对民主话语的反思来进行。 精彩文摘2： 系统总结改革开放40多年乡村治理体系建设经验，从历史视角反思乡村治理体系，首要前提之一是理解乡村治理体系的国家属性。只有这样，才能在国家治理体系现代化的视野下更加具体地理解乡村治理现代化的进程，也才能更好地讨论乡村治理体系建设及其经验。 十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，也就是将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。乡村治理体系建设作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要部分，具有鲜明的国家属性，是全面深化改革的重要组成部分。 什么是国家治理体系呢？国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个*重要的次级体系。更进一步说，国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理？如何治理？治理得怎么样？这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。什么是国家治理能力呢？国家治理能力就是运用国家制度管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业的能力，也就是制度执行力。这种能力体现在改革、发展、稳定，内政、外交、国防，治党、治国、治军等各个方面。 现代国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统。十八届三中全会所说的“国家治理体系和治理能力”，就是指一个国家的制度体系和制度执行力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，推进国家治理体系现代化与增强国家治理能力，是同一历史进程中相辅相成的两个方面。 乡村治理是国家治理的一部分，乡村在国家整体中所承担的角色和义务由国家整体的情况决定。中国的现代化历程从清朝晚期开始就是由政府主导的，主要是通过国家力量来进行动员和整合，历经了百余年的奋斗，城市终与乡村完全统合在一起。新中国成立以来，国家治理的首要目标是将中国建设成一个现代化的国家，因此，对外要建构一个主权独立的民族国家，对内则是将各个社会主体整合进国家体系之中，为实现国家现代化目标而共同奋斗。 从农业农村来讲，要将农民为主的国家建成现代国家，就要不断实现工业化、城市化与农业农村现代化。国家治理为了确保这一点，一是要提出国家全面现代化的目标，通过工业化和城市化来带动和整合农业农村的现代化；二是要使乡村治理能被不断吸纳和整编进国家治理体系中。在这一过程中，国家政权特别是国家的各项治理措施得以深入到农村之中，乡村治理的主要事务在国家规定的治理措施下执行，在一些领域，在国家授权的情况下由乡村内部以自治的方式来自行组织。乡村治理体系逐步形成。 精彩文摘3： 改革开放40多年来，中国乡村治理体系建设经历了探索和确立新制度、完善新制度、法制化推进、再创新、*后建立完善体系的过程。构建“三治融合”的乡村治理新体系是针对目前乡村治理中所面临的民主话语偏向、治理的片面技术化倾向以及由其致使的制度内卷困境，而提出的具有实践针对性与制度反思性的系统战略规划。“三治融合”本身就是一个系统化的制度机制，对乡村治理体系建设实践具有指导意义，对推动乡村治理体系升级、完善国家治理体系具有重要作用。 本书主要内容将依照时间顺序，依次解读在不同历史时期，我国乡村治理体系建设的历史探索，结合当时的主要问题解析*主要的制度变化。 本书研究将乡村治理体系的考察放置在问题导向和地方视野中去看待。所谓地方视野，是将组织和体系的形成首先视为具体的经济、政治、社会和文化处境中的人们为了解决其特定的问题，在具体的场景中改造其解决问题的能力、形成特定的组织技术并加以定型和发展的过程。 关于乡村治理的发展历史，有不少著作从历史角度做出了研究，而本书从乡村治理体系构建中突出的问题出发来加以研究。本书不着重从时间叙事的角度铺陈重要历史事件，而是着重从关键性史实和历史事实的因果关系方面来进行分析。分析的目标是理解重要制度的由来和内在机理。本书所选择的关键性史实是指对之后的变化有重大影响，或者在同类事实中具有标志性的事件。 应该说明的是，因为时间精力的关系，本书研究并未构成对笔者之前研究的大幅度创新。但欣慰的是，在一些基本前提的认识上并没有太明显的变化。比如，从研究村民委员会的一开始，笔者就意识到村庄的多面性。如在以“村级民主”视角研究村民代表会议时，就认为：“村庄是在一村地域范围内居住的人们的社会团体。它有经济功能，此时，它是一经济组织：它承担行政职能，是一级准国家行政组织；它承担社会职能，是一个公共生活社区。所有这些功能，都赋予村庄不同的组织特性。这些特性可能集中在一个村级组织身上，也可能分属于几个村级组织。”仝志辉.村级民主演进中的村民代表会议制度［D］.北京：中共中央党校，1996：2。本书仍然贯彻了这些基本观点。第*章集体化时代的集体村社制治理 集体化时代的集体村社制治理第*章集体化时代的集体村社制治理中国乡村治理体系构建研究在论述改革开放40多年来的乡村治理体系的演变之前，有必要概述集体化时代的乡村治理。虽然集体化时代乡村治理的机制和要素，很多已经因为时代条件变化而被放弃或被后来者改造，但是还有很多制度理念和原则仍被改革开放以来的乡村治理体系所继承。集体化时代的乡村治理构成改革开放40多年来乡村治理体系构建的基础。 精彩文摘4： 20世纪中国发展的核心任务是实现现代化。为实现现代化，就必须打造一个现代国家政权，而现代国家政权必须有一个深入到农村基层社会的组织体系，以便能够从农村有效提取现代化所需的资源。从晚清到民国，国家政权建设开始深入农村，但由于不能很好约束帮助国家提取资源的代理人，这些代理人中饱私囊，加重了基层社会的负担，而国家提取的效能并没有增强，国家政权建设因而出现问题，跟西方相遇后就显示出国力的衰颓。 中华人民共和国成立以后，经过土地改革和农业集体化，国家在农村实行土地集体所有制，国家提取资源的交易成本降低，党的基层组织深入农村后村庄秩序得以确立，农村发展主要通过调动农村的内在资源实现。集体化时代的农村治理首先是通过国家强力介入和国家对农村社会的强力组织实现的。 关于集体化时代的起止时间，学界意见有一定分歧。在国内较早系统研究这一主题的行龙曾经提出：集体化时代即指从中国共产党在抗日根据地推行互助组，到20世纪80年代农村人民公社体制结束的时代。行龙.“自下而上”:当代中国农村社会研究的社会史视角［J］.当代中国史研究，2009(4)：7276，127.这样的界定更多是从党史视角出发。客观看来，新中国成立前我党在根据地推行互助合作的做法，还没有成为全国性的实践，相关实践中集体化的导向还没有特别明确。本书的“集体化时代”的起点指中华人民共和国成立，一直延续到改革开放开始之前。这一段时间里经历了互助组、初级社、高级社、人民公社等制度形式，都有着一以贯之的集体化导向，党组织亿万农民走向集体化、实践集体化。 那么，是这段历史时期中的什么要素使我们将其命名为“集体化时代”呢？在集体化时代，*大的制度成果是在农村建立了集体村社制的基层治理制度。新中国成立后，为了解放和发展生产力，促进乡村现代化，党和国家从土地制度入手，把地主土地所有制变革为农民土地所有制，农民在土地和农业生产中的人身依附关系彻底改变，广大农民从旧的生产关系中解脱出来。进入农业合作化时期，鉴于农村生产力水平相当低下、农民无法独自抵御自然灾害的现实，党和国家决定从生产体制上寻求突破，通过走农业合作化道路把农民组织起来，改变了农业小规模、分散生产的状态。 农业合作化的快速推进改变了乡村治理格局，但很快就出现了合作社与乡村基层政权之间不协调的情况。农业合作化能比较迅速地推进，一方面是因为党和政府沿用土地改革时有效的宣传动员方式，另一方面是因农业合作化的政策要求符合农民传统的血缘和地缘认同。在农业合作化运动时期，土地由个体私有逐步过渡到集体所有，农民由个体劳动转为集体劳动，几乎全部的农民共同以历史主体的身份参与到这一革命性的现代实践进程中来，集体主义思想开始在乡村地区形成，农业合作社日益成为其所在地区乡村治理的主要力量，推动乡村地区的农业生产、妇女解放、公共服务和生态环境保护等各方面事业的发展。农业合作化使得集体村社这一新的农村基层建制开始形成。 进入人民公社时期，人民公社体制把农民群众在更大范围内组织起来，使得乡村社会在更高程度上实现了整合，农民土地所有制逐步规范为社会主义公有制，具体表现形式就是土地的集体所有制。集体生产、共同劳动是人民公社时期生产组织的显著特点。同时，分配制度上实行以按劳分配和按人口分配相结合的方式，以集体为单位进行统一核算和统一分配。遗憾的是，人民公社体制逐渐产生了农业生产上的“大呼隆”和分配上的“吃大锅饭”的弊端，农民在国家全能治理模式下，被动地参与到乡村治理中来。 精彩文摘6： 四、推进乡村治理体系建设的下一步建议 (一) 在全县农业产业发展体系、社会化服务体系和集体经济组织体系发展过程中，扩展使用合作制原则，进一步确立以农户共富和村庄发展为本的经济社会治理机制在现有的全县农业产业发展体系中，全产业链利润为县扶投公司、龙头企业、乡镇政府、村扶贫社和农户所共享，虽然通过分红、保护价收购等方式，农户所获利润比例比之前原来被动参与市场的方式要高，但是，农户所获比例仍然有限，不足以充分支撑起其家庭长远发展，应该进一步提高农户和村集体所获的利润分成比例，这样才能固本强基，奠定乡村治理长治久安的基础。现有的制度设计，也没有杜绝龙头企业与民争利。龙头企业分取的利润归少数人所有，也仍有依靠市场渠道、技术优势垄断获利的可能。为此，需要在农业产业发展体系、农业社会化服务体系和集体经济组织发展体系中，进一步贯彻合作制的“民主决策”“按交易量返还利润”原则，夯实集体经济发展和农民共富的制度基础。 可以考虑围绕不同的主导产品，建立以村扶贫社为主体社员的合作经济组织。如全县食用菌专业合作社联合社，以食用菌为主导产业的各扶贫社作为社员加入，以扶贫社交售合格食用菌的数量和购买联合社供给的生产资料数量作为交易量，按照交易量占总交易量的比例分取联合社利润；联合社一致对外，与有关龙头企业签订销售合同，与有关生产资料生产商签订生产资料购买合同，统一商定价格，保证基于品牌、质量和供销数量的价格谈判权。也可以考虑建立各乡扶贫社乃至全县扶贫社的联合社，以不同主导产品设立事业部，统一销售有关农产品，各扶贫社所需的生产资料联合购买。以上合作组织的设立在相关部门指导下进行，为节约运作成本，可以由政府部门选派部分理事和监事，并承担相应人员工资。有关技术服务和培训由政府购买，联合社经办。将扶贫社之下的股份社改造成农户以土地入股、产品入股等为形式的合作制经济组织，增强扶贫社的运营活力。 为了确保向联合社交售的产品质量，各扶贫社按照联合社确立的标准，对产品进行分等分级，*大限度实现产品标准化、品牌化。通过在销售端的统一标准倒推生产过程的标准化，倒逼扶贫社经营管理能力的提升。在扶贫社和乡镇扶贫社联合社掌握充分货源和产品品质可信的基础上，实现全县农产品的规模化分级和组织化销售，确立在主要品牌农产品上的对外价格谈判权。 由联合社主导或者由县扶投公司投资销售渠道建设，与联合社合股经营。联合社或合股公司在能对各扶贫社交售的产品溯源的基础上，仅仅赚取汇集、分拣和销售的服务费，各种服务费以*终售价的固定比例方式提取，*大限度保证农户和村集体在合作组织体系和社会化服务体系中的主体地位。 (二) 完善县集体经济发展和乡村治理体系建设协调共进的工作机制基于全县村级集体经济资产的增加，集体经济开始具备自我发展能力，基于留坝县被列入乡村治理体系建设试点县的新情况，基于集体产权制度改革和集体经济组织法的立法精神，留坝县应该着眼于加强对集体经济发展的扶持、领导和监管，加强发展与治理的联动，加强乡村治理体系建设试点工作领导和集体经济发展工作领导的联动，努力打造乡村治理体系建设的留坝模式。 留坝县认为，应成立县集体经济发展和集体资产监管委员会，和县乡村治理体系试点工作领导小组，两个机构一套人马。集体经济发展和集体资产监管委员会由县委常委会和县农业农村工作领导小组根据有关决议成立，由县委书记任主任。基于集体经济发展和乡村治理这两项工作在实施乡村振兴战略中的极端重要性，以及两项工作的高度相关性，两个机构应将发展和治理事务合并在一个议事规则中。 两个机构共同的主要职责是：①落实中央和省市有关集体经济发展的法律法规政策，统筹制定全县集体经济、乡村治理等工作的重要政策，发布有关政策文件；②发布《县集体经济发展和集体资产监管委员会工作条例》；③指导全县集体经济发展、乡村治理体系建设工作开展；④指导成立乡镇集体经济发展和集体资产监管委员会，发布此组织的工作条例，指导该组织正常开展工作，指导乡镇和村完善集体经济组织运营机制；⑤召集党委政府有关部门协调制定扶持集体经济发展、加强乡村治理体系建设的专门政策；⑥决定全县集体经济发展规划、乡镇和村庄集体公益性资产运行机制；⑦统筹全县农业产业体系构建；⑧对集体资产监管制定规则、开展工作指导；⑨决定全县村级组织体系重大事项，决定乡镇集体资产监管重大事项；⑩审核有关县国有乡村振兴投资发展机构促进乡村集体经济组织发展的重大政策；组织乡村治理体系建设试点县工作的开展。 相较于两类工作分别进行，以上工作体制的效能会大幅提高，至少解决当前仍然存在的县民政部门对村务公开工作要求不严、县财政部门在扶贫社财务管理方面指导不够经常、县审计部门在离任村干部审计方面做得不实，以及各涉农部门在落实惠民政策方面业务指导不精细，致使村干部对政策标准、办理程序把握不精准等问题。 (三) 配合乡镇机构改革，开展乡镇农业发展合作联合会试点如果成立乡级扶贫社联合社难度很大，也可从推动农业社会化服务体系完善入手，开展“乡镇农业发展合作联合会”(以下简称联合会)试点，推动社会化服务体系对全体农户和村集体经济组织的深入覆盖，增强农户和村集体经济组织发展实力，加强乡镇层级的乡村治理体系建设。 联合会在民政局注册，是非营利法人。联合会可以设立理事会，并聘请总干事，是类似乡镇综合性合作社的经济社会组织。联合会的基本会员是全乡镇农户，团体会员包括各村扶贫社、本乡镇农业社会化服务组织、与本乡镇扶贫社有业务关系的本地涉农企业、本乡镇专业合作社。联合会面向全镇所有农户和团体会员，提供政策市场信息、农资采购销售、村级资金互助指导、农产品销售、文化生活指导等服务。 联合会设立党总支或党支部，归乡镇党委领导。联合会联系乡镇有关农业社会服务公益性站所的技术人员对会员提供服务，组织团体会员为农户提供跨村社会化服务，组织团体会员之间开展股权合作、服务合作和生产基地联合建设等。联合会可以成为乡镇政府提升服务型政府职能的抓手。在试点乡镇，统筹考虑乡镇政府机构改革和联合会试点。 联合会以申请政府采购方式承接在乡镇范围内的公益服务、农业生产服务等。联合会以各种方式协助党委政府培育壮大村集体经济组织实力，培育壮大乡镇集体经济组织实力。联合会发起在全乡镇具有示范和带动意义的产业发展、公共服务项目。 联合会理事会由全镇农户以每100户1名代表产生的会员代表大会选举产生，为联合会*高权力结构。理事会成员为无薪金岗位，可以申领会议补贴。理事会聘请的总干事领取薪金，并视其经营实绩，领取奖励。总干事招聘工作团队。总干事团队工资从联合会的经营和服务收入中支取。 乡镇范围内的跨村基建项目和财政资金扶持的产业项目，在联合会具备服务农户和组织农户的能力后，由联合会负责承接和组织实施。 在经营活动中，注意发现培养在家创业或有返乡创业倾向或意愿、年龄40岁以下的青年。 (四) 优化村级组织体系，增强村级组织动员组织农户的能力根据留坝县已经做的有关调查，结合县有关部门提出的建议，留坝县进一步提出以下优化村级组织体系的建议，以打造能更好地反映共治治理体系要求、承接各类治理资源的治理平台。 根据中央文件、立法精神和省市有关政策，全面梳理扶贫社和股份社的关系，扶贫社、股份社和生产服务队的关系，以及扶贫社、股份社和扶投公司、生态修复公司等国有公司的关系，在集体产权制度改革面临收官、集体经济组织法立法紧锣密鼓之时，优化扶贫社和股份社发展扶持政策。 精彩文摘6： 做强村务监督委员会。随着村党支部书记、村委会主任“一肩挑”的全面落实，“一言堂”现象已经初步显现，权力运行风险持续增加。在问卷调查和走访中，50%以上的村党支部书记认为村“两委”主要负责人“一肩挑”后村监委会无法履行监督责任，90%以上的村监委会主任认为自己的职责主要是监督村委会的日常事务，“一肩挑”后在党支部的领导下无法履行监督工作，80%以上的群众认为“一肩挑”后村上的事情一个人说了算。同时，应梳理纪委同乡镇集体资产监管机构、乡镇农经管理部门关系，科学设定村务监督委员会职责。 撤销计生专干和中心户长，整合劳动保障信息员、脱贫攻坚信息员职责进村委会，不再单设这两类信息员。新增副支书和副主任，负责共青团、妇联工作，兼任村级报账员，作为村支部书记(村委会主任)后备人选。由村文书同时承担农村劳动保障信息员、脱贫攻坚信息员职责。设立村民小组长，可由村“两委”和村务监督委员会成员兼任，对接网格员系统。全面落实支部委员、村委委员、监委委员交叉任职要求。 由村党支部和扶贫社统领，“因村制宜”做好群团工作，优先做好留守老人、妇女和返乡青年工作。 同时，由县纪委出台村干部容错纠错具体细则，明确具体情形，为担当者担当，打消村干部在乡村治理中“闯”和勇于创新的顾虑。 (五) 调动村干部参与乡村治理的积极性，进一步提升村级组织动员组织农户的能力调研发现，目前，村级组织运转经费主要依靠县财政定额补助，不足部分大多由第*书记、驻村工作队队长经费或双联单位补贴。村集体积累对村级组织高效运转的保障、激励作用未得到发挥。调研中，84.4%的村干部和党员群众表示不知道村集体有多少钱。主要原因是：近年来，各村通过运营扶贫社，平均增加村集体经济积累10万元以上。但这些钱都是笼统地放在扶贫社账户里，未按规定进入村集体账户；扶贫社运营提取的公益金也放置在扶贫社账户，没有规范用于村级公益事业保障。村集体积累底数不清、管理使用不规范，使村级组织高效运转的自有支撑力量缺失。 《留坝县村(社区)干部管理考核办法》规定，“当年村(社区)集体经济经营性纯收入部分，可按不超过30%的标准作为村(社区)干部绩效奖励”，但从调查情况来看，即使有利润，村级组织也不敢乱发奖励。应切实落实这一办法。 附录B村民说事：构建“三治融合”乡村治理体系的“象山探索”原载《光明日报》2019年4月12日第7版，收入本书时略有改动。仝志辉孙枭雄韦潇竹 乡村治理是社会治理的基础和关键，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十九大提出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。浙江省宁波市象山县自2009年起，探索建立“村民说事”制度，10年间，通过不断提升创新，建立了自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理体系，有力推动了乡村振兴。中国人民大学乡村治理研究中心仝志辉、孙枭雄、韦潇竹等三人近日前往象山，通过座谈访谈和实地考察等方式，对象山探索乡村治理的创新性做法和经验进行了调研。 象山位于浙江省东部沿海，是传统农业大县，农业总产值居浙江第二，海洋捕捞产量居全国第四。走进象山，调研组看到，村村整洁美丽，民心和顺，民力汇集，人情醇厚，一片和谐共荣的乡村振兴景象。更深切地感受到，支撑象山农村强劲发展的是两方面力量的结合，一是锐意进取、创新实干的县乡干部，二是敞开说事、合力谋发展的村民和村干部。而促使两方面力量充分结合的，是象山10年来持续提升村民说事制度，构建“三治融合”的乡村治理体系的不懈探索。 在村民说事制度的发源地西周镇，调研组现场旁听村民说事会，也到多个乡镇了解村民说事运行流程，与乡贤座谈如何在治理中发挥作用。在象山县490个村庄，村民敞开说村事、热心议村务、协力办村事已经成为乡村治理的日常场景。深化提升村民说事制度，让村民成为乡村治理参与主体，是支撑象山农业农村优先发展和城乡一体化大步迈进的重要基础。近年来，象山县获首批国家生态文明示范县、全国新型城镇化质量百强县市，浙江省首批美丽乡村示范县、浙江省特色农业综合强县等称号，2018年获全国农村一二三产业融合发展先导区，列入国家首批全域旅游示范区创建对象。 精彩文摘5：