包邮西北内陆河流域水资源治理制度构建研究

　　《西北内陆河流域水资源治理制度构建研究》：　　二 水生态补偿执法缺陷　　（一）管理体制不健全　　从管理部门上看，西北内陆河流域水资源生态补偿涉及生态环境、水利、地矿、农业、林业等诸多部门。在我国现行行政管理体制架构下，各政府行政部门、机构往往只对与各自极为密切的行政事项负责，这就造成了“条块分割”的现象。虽然多部门管理有一定的必要性和合理性，但是造成的问题也不容小觑。就生态补偿来说，需要克服其中缺乏统一性和协调性的问题。检视现有法律法规以及相关政策，不难发现西北内陆河流域水资源生态补偿过程中存在横向政府机构之间以及上下级政府机构之间缺乏统一协调与合作等重大问题。从一些地区的实践来看，“流域综合治理服从区域治理”的现象在西北内陆河的治理实践中也较为广泛；当地政府水行政主管部门领导监督各河流流域管理委员会的做法较为常见。例如，新疆维吾尔自治区水行政主管部门领导塔里木河流域管理局（作为派出机构）。对于流域水资源利用和水资源规划等事项，水行政主管部门有权进行共同管理，在水行政主管部门和流域管委会的权限划分以及责任归属等方面存有很多模糊地带。这就造成权力重叠、部门利益侵蚀执法、执法不独立、缺乏协同等严重问题。从《新疆维吾尔自治区（水法）实施办法》中可知，区域内的公安机关对一般水事违法行为进行行政处罚，法院、检察院对水事刑事违法行为进行追究，而水行政主管部门负责特定的水资源违法案件处置，而且这里的行政执法强制执行权属于间接强制权。囿于这些原因，多头管理现象在西北内陆河流域水生态补偿实践中较为常见；另外，水生态补偿与建设的资金无法得到充分利用、环境执法权的行使无法充分地体现独立性，使得西北内陆河水资源生态补偿法律制度实质上被架空。　　（二）公众监督缺位　　总体来说，在我国现行环境资源法律体系中，“公众参与”的制度设计存在许多不足，在我国西北内陆河的生态补偿制度实践当中，缺乏公众参与是西北内陆河生态补偿面临的一个重要问题。我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但是，仔细检视会发现，对于具体的参与途径、程序以及相关的权利义务配置，仍需要相关配套法律法规来详尽阐释，而这些在实践维度上仍有一定的缺失，这就使得公众参与的效率或者作用大大减弱。《甘肃省实施（水法）办法》第6条规定：“制定水资源规划、水量分配方案、用水定额和调整水价，应当举行听证，广泛听取社会各方面的意见。”从这条规定的性质上看，其是义务性和原则性的，在操作性等方面存有不少问题。地广人稀、环境恶劣是西北内陆河流域的典型地理特征，如塔里木河流域，其涉及5地（州）42县（市）和兵团4师55团场，这些地区环境十分脆弱。一个无法回避的现实问题即是水资源管理机构的资源配备有限。例如，执法人员以及相关的经费、设备都相当有限；对于需要跨流域进行的行政执法和监督，在现行条件下面临着较大的阻碍和制约因素，如果仅仅依靠执法人员来防治环境违法行为，难以取得令人满意的结果。克服上述难题。调动公民社会或公众的力量就十分重要，保护河流流域生态环境不仅涉及直接的利益相关者，对于广泛的公众来说也是理所应当的（鉴于水的公共物品属性）。如果缺乏广泛的公众监督，在经济发展需求强烈的环境下，地方政府很可能出现相关的懒政、惰政、庸政等现象，如为确保经济增长而可能对相关环境违法行为放任或者简单处理。就西北内陆河水资源的保护和合理利用而言，这将产生巨大的破坏作用。为解决单纯依靠政府进行环境保护可能带来的有所不及或者管理漏洞、空白问题，加强对政府环境行政行为的合法性和合理性进行监督，在西北内陆河水资源生态补偿实践中，应该充分建立公众参与机制或者路径。从环保组织的角度看，为了增强公众参与，有必要培养和规范管理相关的环境保护公益组织。　　……