中国产业结构调整升级的趋势与政策研究

第1章总论 2017年底召开的中央经济工作会议是贯彻落实党的十九大精神的一次重要会议，会议指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这是在判断我国经济进入新常态之后做出的又一次重大判断。从经济理论层面看，这两个判断的立足点是一致的，新时代的判断是在新常态判断的基础上对中国经济发展进程有了一个更加长期、更加深刻的判断。在中国经济发展进入新常态或新阶段的大背景下，经济增长速度、结构和动力都将发生重大变化。这三个方面是相互联系、相互制约的，增长速度在下一个台阶后能否趋于平稳，是结构调整和动力转换顺利推进的重要条件；而结构调整和动力转换能否有效推进，又是经济平稳可持续增长的决定因素。 “十三五”时期是三者关系在变动中寻求均衡的关键时期。其中，产业结构调整升级是整个经济结构调整和增长动力转换的中心内容。为了促进经济稳定增长、结构调整和动力转换过程的协调演进，中央提出继续坚持稳中求进的经济工作总基调，坚持以推进供给侧结构性改革为主线的政策思路，这为产业结构调整升级提供了一个基本的政策框架。因此，我们要以供给侧改革作为推进产业结构调整升级的主要动力和路径，以需求侧协同（或调控）作为推进产业结构调整升级的基本条件和环境，在此基础上研究“十三五”“十四五”乃至更长一段时期我国产业结构调整升级的趋势和政策取向。 1.1　供给侧结构性改革与产业结构调整升级 新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠肺炎）疫情还在国际上蔓延，对世界经济的冲击何时结束存在着很大的不确定性。我国的疫情防控取得了重大成效，但依然面临境外疫情输入和国际经济波动的较大影响。在这种形势下，我们必须立足当前、着眼长远，既要努力稳定总需求，积极实施“六稳”政策，切实做好“六保”工作 ，又要坚持深化改革和扩大开放，坚持以供给侧结构性改革为主线，促进经济在高质量发展的道路上持续前行。深入推进供给侧结构性改革，是适应我国经济发展进入新常态的大逻辑，以解决结构性矛盾为主线促进总量矛盾逐步缓解的重要选择。面对疫情防控常态化和应对世界经济波动的双重挑战，如何进一步深化供给侧改革，推进产业结构调整升级，是我们需要深入研究的一个重要问题。 1.1.1　全面正确认识供给侧改革的主要取向 中央提出供给侧结构性改革已经许多年，社会各个层面对这个表述已经耳熟能详，然而，社会上特别是一些地方政府部门在这方面依然存在着不准确的理解和运用。特别是2020年以来，各地在应对新冠肺炎疫情影响和经济下行压力，落实“六稳”政策和加强“六保”工作的情况下，有些地方又出现了运用行政手段大上投资项目、推动产业发展的问题，忽视了供给侧结构性改革的正确方向和基本要求。因此，为了在应对疫情对经济影响的背景下有效深化供给侧结构性改革，防止一些地方偏离供给侧结构性改革的基本路径，我们仍然需要加强对这个问题的研究，特别是要深入学习理解习近平同志的有关论述。 对于供给侧结构性改革，习近平在不同场合有过许多重要论述，包括意义、内容、作用等，主要是适应不同对象需要和针对不同工作重点而展开的。其中，有两次系统性的论述可以作为我们全面、准确理解供给侧结构性改革的基本依据。 一次是习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话，他指出：“供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率”“我们讲的供给侧结构性改革，既强调供给又关注需求，既突出发展社会生产力又注重完善生产关系，既发挥市场在资源配置中的决定性作用又更好发挥政府作用，既着眼当前又立足长远” 。在以上专题讲话中，习近平论述了供给侧结构性改革的重点内容，就是要依靠深化改革推进结构调整，提高供给的有效性以适应和带动需求；要注重发挥市场配置资源的决定性作用并处理好政府与市场的关系；要着眼当前经济运行又促进长远经济发展。 另一次是在2016年底召开的中央经济工作会议上的讲话，习近平同志进一步指出：“供给侧结构性改革，*终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。*终目的是满足需求，就是要深入研究市场变化，理解现实需求和潜在需求，在解放和发展社会生产力中更好满足人民日益增长的物质文化需要。主攻方向是提高供给质量，就是要减少无效供给、扩大有效供给，着力提升整个供给体系质量，提高供给结构对需求结构的适应性。根本途径是深化改革，就是要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制，深化行政管理体制改革，打破垄断，健全要素市场，使价格机制真正引导资源配置。要加强激励、鼓励创新，增强微观主体内生动力，提高盈利能力，提高劳动生产率，提高全要素生产率，提高潜在增长率。” 在以上重要讲话中，习近平进一步阐述了供给侧结构性改革的主要内容及相互关系，尤其强调深化改革作为推进供给结构调整、提升供给体系质量的根本途径，就是要完善市场决定资源配置的体制机制，明确了深化行政管理体制改革、充分发挥市场机制作用、增强经济发展内在动力的基本取向。 根据习近平的以上论述，我们可以理解和把握供给侧结构性改革的主要政策取向，大体包括以下三个方面。 （1）依靠推进结构调整提升供给质量，提高供给结构对需求结构的适应性和灵活性，从而提高全要素生产率和潜在经济增长率。这是推进供给侧改革的主攻方向。 供给侧结构性改革的提出，就是要化解结构问题对经济发展的制约，这种制约主要表现为供给结构不适应需求结构，导致部分生产能力不符合市场需求而闲置或过剩，加重了总需求制约经济增长的矛盾。这主要表现在以下两个方面。 一是三次产业的供给结构不适应需求结构的变化。工业的比重过高，服务业的比重太低，是我国产业结构中长期存在的问题，是工业化过程中工业过度扩张、服务业发展缓慢的结果。改革开放以来，这个结构问题一直依靠经济高增长、投资高增长来缓解，而当经济出现周期性回落时问题就会表现出来。1998年亚洲金融危机冲击对我国国内产业结构矛盾产生了较大影响，工业产能过剩严重，经济增长受到较强的结构性制约。后来由于我国加入世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）和住房制度改革的推动，进出口贸易大幅扩张和房地产市场加快发展，投资和经济的高增长使结构矛盾得到了缓解。但是，随着我国人均收入进入到中高收入阶段，需求结构的变动也上了一个新的台阶，对工业品的需求比重明显下降，对服务业的需求比重快速上升，这使产业结构不适应需求结构的矛盾变得日益突出。同时，随着我国经济发展进入新阶段或新常态，经济增长由高速回落到中高速阶段，加上经济总量上升到世界第二位水平，已经不可能再依靠投资和经济的高增长来缓解产业结构矛盾了。 二是产业内部的供给结构不适应需求结构升级的趋势。居民收入水平上升带动消费水平上升和消费结构升级，在产业内部表现为对中低端产品和服务的需求比重下降，对中高端产品和服务的需求比重上升，在人均收入进入中高收入阶段之后，需求结构的升级出现了由量变到质变的演进趋势，升级速度加快、幅度加大、持续性加强。产业内部的结构升级跟不上这种需求结构的升级，因而出现了供给结构在档次、品种和质量上不适应需求结构升级的矛盾。值得指出的是，这并非中国经济特有的问题，从国际经验看，一些先行国家和地区在相同发展阶段也出现过类似的结构问题。 以上两个方面，影响了产业的供给质量和经济的有效增长，只有解决好这两个结构问题，才能提高供给对需求的适应性和灵活性，从而提高全要素生产率，提高经济的潜在增长率和现实增长率。 （2）依靠深化改革推进结构调整，完善市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的体制机制，增强经济发展的内在活力和动力。这是推进供给侧改革的根本途径。 结构问题的背后有体制问题的原因。从三次产业的结构偏差看，我国工业比重过高、服务业比重太低的结构问题，是改革前实行计划经济留下的基本框架，也是几乎所有计划经济国家共同存在的问题。改革开放以来这种结构状况一直没有得到根本改变，除了我国处于工业化快速推进过程，特别是经济高增长、投资高增长模式为其提供了得以维持的市场条件外，主要有以下几个方面的体制原因。 一是政府推动产业发展的力量太强。20世纪80年代，中国政府开始推行主要引进于日本的产业政策，通过计划、价格、信贷、财税等政策手段促进产业发展，当时这些产业主要是市场需求快速增长的轻纺工业。90年代，尤其是1994年分税制改革以来，地方政府日益成为重要的经济发展主体和区域竞争主体，依托低价土地出让、引导信贷支持等方式全方位招商引资，大力发展电子、机械、汽车、化工、建材等制造业，中央政府部门则通过发展规划和产业政策的作用，积极推进能源原材料工业基地建设，客观上支持了加工工业的高速发展。进入21世纪以来的相当一段时间，地方政府又借助土地出让和投资平台大力推动房地产开发，由此也拉动了钢铁、水泥、玻璃等制造业的扩张。地方政府作为发展主体热衷于发展工业，主要是工业具有规模经济效应，对投资和国内生产总值（gross domestic product，GDP）增长拉动作用大，对地方财税收入贡献大，这是一般服务业发展不可比拟的。地方政府掌握着土地这个产业发展不可或缺的资源，可以土地抵押拉动银行信贷，并拥有规划、审批、管理等综合性行政职能，因而对工业发展有着很强的推动力。相比之下，依靠市场力量拉动的服务业发展，就明显逊色、缓慢得多了。 二是产业部门改革开放有较大差异。我国产业层面的改革开放是从工业部门开始的，计划、价格、物质等经济体制改革，以及简政放权、放开搞活、引进外资等政策，很多都是先从工业企业展开的。由于制造业领域改革开放较早、推进较快，产业进入门槛相对较低（包括环保要求较低），吸引了外商直接投资的快速进入，也吸引了国内民间资本的不断投资，外资企业、民营企业获得了持续快速发展，非国有经济在产业中的比重大幅度上升，很多制造行业早已是民营经济占主体地位。同时，持续推进的改革开放为大多数制造业领域创造了比较充分的市场竞争环境，也促进了各种类型企业的有效竞争和行业发展水平的较快提升。而服务业领域的改革开放则明显滞后，一直到前几年甚至现在，对于民间资本的进入，许多服务业部门还存在不少有形无形的体制障碍，造成这些服务业领域的民间资本、民营企业比重低，行业垄断现象比较突出，产业内部竞争不充分，影响了企业有效发展和产业水平的提高。 三是产业发展政策上存在不同待遇。我国在产业发展政策上，一直对工业部门实行倾斜政策或优惠政策，对工业企业的资源供给相对优先，工业用地、用电、用水等价格普遍比商业等服务业便宜。这些差别待遇政策沿用了数十年，被认为是支持工业化过程的需要，长期没有调整变化，直到*近几年才有所改变。这也在一定程度上影响了工业部门与服务业部门的发展关系。以上体制原因及由体制主导的政策原因，推动了工业过度扩张，同时抑制了服务业发展，导致了长期存在的产业结构偏差。 因此，要推进结构调整必须解决其背后的体制问题，以深化市场化改革作为根本途径，完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制，破除政府过度干预产业发展的体制弊端和障碍，完善更好发挥政府作用的体制机制，从而增强经济发展的内在活力和动力，形成有利于产业结构调整升级的制度条件和环境。 （3）坚持着眼当前实践和促进长远发展，在不断深化改革中推进结构调整和经济发展，既突出解放和发展社会生产力又注重完善社会主义生产关系。 供给侧结构性改革不是短期性政策，而是长期性战略，需要适应我国经济发展进入新常态的大逻辑、大趋势，持续推进以供给侧改革为动力的结构性调整，并根据形势发展变化适时调整战略重点。把解放和发展生产力与完善生产关系结合起来，就是既要通过深化改革促进结构调整和经济发展，为完善生产关系创造有利的经济条件