现代英国保密史:国家秘密与国家治理

?第 1 章 奠定信息控制的基础 1911 年夏，议会通过了《官方保密法》修订版（该法案的原版于1889 年实施）。长期以来，英国一直是自由和民主的“火炬手”，但这次议会通过的《官方保密法》却是该国有史以来制定过的法律中，*不“自由”的法律之一。 几年后，《华盛顿邮报》记者阿尔弗雷德??弗兰德利将该法案称作“合法的怪胎”。他说：“一直以来，英国以本国法律和司法程序的卓越性和公平性为傲，而这部法律简直是英国法典中的跳梁小丑。” 这部法律的**款，被戏称为“间谍活动条款”。它规定：任何人，出于“对国家安全、国家利益可能造成损害的目的”，主动搜集、传播、公布任何含有国家官方情报的计划、图纸或其他项目信息，提供给敌方，都属于刑事犯罪。被告没有“沉默权”，且审判可以公开进行。该法案的第二款针对文官、政治家和记者，在未经授权的情况下，不管是传播还是接收官方情报的行为都被定为重罪。这条法律适用范围很广，一视同仁地囊括了所有类型的资料。例如：内政部一名兼职文员如果对自己的配偶谈到部里的卫生纸不够用了，这种情况就属于违法；一名普通的英国公民向德国人泄露了关键的海军计划，也属于违法。 该法案和英国的其他法律大相径庭：一般情况下，英国法律规定检方负有举证责任；但该法案却反过来要求被告人有责任提供自己的无罪证据。简而言之，基于该法案的措辞，断定一个人是否有罪不需要证明被告泄露的秘密造成了何种损害，只依据嫌疑人的行为或性格就可以简单地推断其是否有罪。在这种情况下，依据该法案第二款，能够判定超过2000 种违法行为。 议会审议通过该法案的速度之快也令人吃惊。该法案于1911 年7 月17日在上议院提出时，只有两名议员进行了讨论。实际上，当时大多数议员的关注点都聚焦在即将出台的庇护官员退休金法案。《官方保密法》于8 月17日被提交下议院时，几乎没有产生任何争议，只有威廉??拜尔斯爵士提出了唯一的质疑，他认为该法案可能会破坏《大宪章》。第二天下午，在众议院几乎空无一人的情况下，在一小时内匆匆通过了对法案的第二次和第三次审议，而主要负责审议该法案的大臣——内政大臣温斯顿??丘吉尔自始至终一句话也没说。当时战争事务副大臣杰克?? 赛利尔上校回忆道：“有两人进行了发言，但他们说了几句话后，都被旁边人强行拦了下来。”鉴于事件进展的速度之快，一些政府部门甚至不清楚发生了什么。同年9 月，殖民地办公室常务副大臣约翰??安德森爵士抱怨说：“我们没有任何与该法案相关的函件。” 对于议员们来说，能够如此迅速地在议会通过这种充满压迫性的法案是非常了不起的。在此之前，英国的官方保密工作不仅受到严格法律规定的制约，也必须遵守一些惯例。大多数历史学家都认为议员们这样做是一时冲动，因为当时国家正处于紧急状态，人们普遍认为英国将很快与德国开战。当该法案在议会辩论（或者说根本就没辩论）时，恰逢第二次摩洛哥危机。当时的德皇高调地展示了他强硬的战舰外交手段，将“豹”号战舰（SMS Panther）派往摩洛哥西南部的阿加迪尔港口。在那时的英国，人们也对无处不在的德国间谍感到歇斯底里，据说有德国间谍正在侦查可能的入侵地点，并伺机窃取海军的机密情报。有人认为，在这种背景下，该法案被仓促制定出来。 熟悉英国历史的人无疑会认识到这种解释是彼得??亨尼斯的主要观点：“对德国间谍活动的恐惧，才是真正推动爱德华时期采取更加严格保密措施的原因。”然而，其他学者对这个问题提出了不同的见解。来自朗格??杜尔学派（一个法国历史学派）的肯??罗伯森从19 世纪的政治、信仰和社会结构中找到了更深层次的原因。罗伯森认为，虽然国家立法是针对外部威胁合理采取的紧急措施，但诉诸法律条文这种手段与时下的战争狂热没有太大关系，而是代表了统治阶级一场长期运动的高潮，其目的是抑制某些文官在未经允许的情况下披露信息。罗伯森的研究赢得了支持。戴维??文森特展示了，在新民主时代，比之先前，社会更加多元化，文官更加不容易管理；该法案通过的目的就是为了应对那些难以用绅士准则进行自我约束的文官们。文森特断言：“官方保密法案设立的很大一部分原因来自政府部门不断增长的用人需求，政府部门不得不聘用一些出身、教育背景和薪酬水平都达不到绅士阶级的人。”*近，尼古拉斯??威尔金森声称，政府故意将该法案包装成一个关键的国防问题，但其实际目的是为了阻止散漫的商业媒体的无原则行为。 本章将重新审视该法案产生的环境。可以看出，在很长一段时间内，人们认为政府将保密行为进行合法化的行动冒犯了英政府的良政理念，而且破坏了现代民主社会的公共利益。因此，尽管保密行为是一直存在的，但它只体现在行政结构、规章制度和官员的心态之中。然而，到19 世纪末，白厅开始为保密行为寻求庇护，解决问题的灵丹妙药就是立法。这样做的理由是，人们对未经授权的信息披露越来越感到不安。 尽管政府在公众场合大肆渲染战争恐慌和德国间谍带来的威胁，但实际上这只不过是一个“战略花招”，是为该法案能在议会顺利通过创造条件。随着国家行政机构的发展，大批社会下层人员涌入政府工作，他们不接受那些由高贵的先辈们制定的属于上层绅士的规矩。这些人大都出身底层工厂，而且他们之间有着类似于校友关系那样的工会背景，很难仅仅通过道德对这些蓝领员工和临时工进行约束。此外，好奇心强的大众媒体开始涌现，他们不受政府的控制和补贴限制，为任何愿意泄露信息的人提供了一个渠道。 历史学家没有承认的另一个问题是，新兴的回忆录产业正在兴起。在维多利亚时代，皇室的文官们一般不写回忆录。少数能看到的读者则只限于学术团体和一小群对政府内幕有兴趣，且与作者有着同样的阶级和职业的爱好者。在某种程度上，不写回忆录是因为当时的文官们秉持着一种根深蒂固的信念，即在政府工作方面，沉默是金。 乔治??埃顿说，有许多可以写回忆录的名流，他们的写作进程因为当时社会上流行的潜规则而搁置，这些潜规则不赞成个人对政治进行辩驳。埃格顿还推测，之所以很少有皇家公仆撰写回忆录，很大程度上是出于对政治体制的敬畏。 本章将说明，到20 世纪初，这种不愿意写回忆录的情况已经开始消解了。对许多人来说，重温大英帝国时代的故事实在是令人无法拒绝的好事。人们对南非战争时期的故事尤其感兴趣，也因此促成了一系列创作的出现。尽管*终英国人取得了南非战争的胜利，但许多英国人仍想知道，一支近50万名士兵的军队是如何用了近3 年时间才打败一支仅有6 万人的游击队。 在举国反省的气氛中，这场战争的几位主角或是选择写回忆录，或是接受媒体采访，他们这么做的主要目的都是粉饰自己，指责他人。有大量的读者喜欢看这些披露出来的信息。公共教育的发展和识字率的提高有助于提升公众对国家事务的认识。此外，正如蒸汽机印刷使大量廉价的报纸得以生产一样，这也意味着现在可以用更低的成本来生产书籍。在这种背景下，白厅需要一种机制来规范作者可以披露什么，不可以披露什么；这个机制就是《官方保密法》。 ……