中国自然保护地分类与空间布局研究

**章绪论 自然保护地是保护生物多样性、改善生态环境质量、保障生态安全*有效的区域。自然保护地可以促进生态系统的自然进化、繁衍、自我平衡，并通过人工生态工程修复受到破坏的生态系统。同时，自然保护地为濒临灭绝的物种和一些分布区域狭小的特化物种提供天然的生存场所，为已经灭绝的生物保存原有的环境，有利于它们未来可能的基因恢复；作为生态建设的基本单位，自然保护地在保留自然本底、储备物种及其基因、保存生物多样性、维护自然生态平衡等方面发挥着重要、积极作用，具有不可替代的位置。因此，建立管理有效的自然保护地体系，一直得到国际社会和世界各国的普遍支持和高度重视。 经过多年探索，中国自然保护地建设在生态保护、规范管理、清晰资源归属、可持续利用和促进社区发展等方面取得了较大的进展。然而，在自然保护地建设过程中出现的类型划分不合理、保护对象完整性割裂、管理条块分割、保护与开发利用存在冲突等各种缺陷，严重阻碍着自然保护地事业的健康发展。党的十八届三中全会明确提出建立国家公园体制，标志着国家公园体制建设作为生态文明建设的重要举措提升到了国家战略层面。2017年和2019年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合相继发布了《建立国家公园体制总体方案》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。本研究以此为契机，尝试从科学的角度分析和厘清自然保护地类型划分依据，完善和优化中国自然保护地分类体系与空间布局，为中国国家公园体制的建设提供切实有效的理论借鉴。 **节研究背景 生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的中国特色社会主义事业的重要内容。为着力推进生态文明建设，更好地满足人民对美好生活的需要，2015年5月颁发的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）明确指出要“牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持绿水青山就是金山银山”“建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。2015年9月中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）明确要求“加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围”。2017年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》指出，“建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容，对于推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设，具有极其重要的意义”。因此，以生态环境保护为主要内容的生态文明建设成为中国当前及未来很长一段时间的战略选择。以建立国家公园体制为契机，加强自然保护地建设与管理是生态文明建设的重要内容，是加强保护重要生态系统和物种资源，切实保护珍稀濒危野生动植物及其自然生境的重要途径。 2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，国家组建自然资源部，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，归并到自然资源部。这就为解决自然保护地多头管理、布局不均衡、空间范围交叠等问题提供了契机，同时也对梳理中国保护地建设现状和找准空间布局存在的问题提出了要求。 自1956年广东建立鼎湖山自然保护区以来，中国保护地建设已经历时60多年，形成了以自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园等为代表的类型多样、数量众多的自然保护地体系。据不完全统计，截至2020年底，我国各类自然保护地数量约1.18万个，其面积约占国土陆域面积的18%，无论是在数量上还是在面积上都已居世界前列，奠定了以自然保护为核心的生态文明建设工作基础。但由于“自上而下”的保护地建立方式，保护地布局与地方政府申报积极性、机会成本等紧密相关。这与建立保护地的初衷——保护自然生态环境、维护区域生态安全和为全民提供研究、生态保护、教育、旅游服务的目标有些不相一致。一方面，“自上而下”的保护地建立方式无法覆盖亟须保护的全部自然生态区域。另一方面，政府积极性较高的区域保护地建立会呈集聚状态，一些保护价值不高的区域被划为保护地，致使民众混淆保护地的基本属性和根本宗旨。因此，亟须摸清全国重要自然保护地的布局状况，评价各地和整体的布局合理性，以此为依据进行自然保护地体系的空间调整，从全国层面构建布局合理、功能协调的自然保护地空间格局。 中国自然保护地分类研究始于20世纪80年代初的全国自然保护区区划工作，将自然保护区划为森林及其他植被类型、野生动物类型和自然历史遗迹3个类型，而且有专家进行了研究探索。但原有的分类标准都存在一定的局限，一是在保护地不止一个主要保护对象的情况下，容易出现类别不明的情况；二是无法充分体现保护区不同的管理目标，缺乏针对性的管理政策；三是无法体现不同自然保护地的重要程度，导致需要重点保护的地方无法得到有效的保护，从而削弱了保护成效，对中国自然环境状况不利。由于缺乏自然保护地体系的顶层设计，各类保护地面临功能区划不清晰、空间重叠、管理成效不高等问题，而且在管理体系中的机制、部门、职权等方面存在重叠（唐小平，2014；石金莲和卢春天，2015；欧阳志云等，2020）。与此同时，这些自然保护地类型划分与国际上广泛采用的世界自然保护联盟（IUCN）的自然保护地类型划分体系不一致，也造成国内外自然保护地建设管理方面的交流与合作出现一些障碍。因此，应厘清现有的自然保护地分类依据，重新构建与国际标准相适应又符合中国国情的自然保护地分类管理体系，指导中国自然保护地建设和有效管理，实现保护生态系统、生物多样性与自然资源等重要目标。 第二节研究意义 一、促进自然保护地分类管理体制建设 长期以来，中国自然保护地的类别划分是以主管部门为基础，各类保护地存在自身的保护对象、开发利用强度、管理条例、规划建设规范等差异，拥有不同管理目标和管理要求的各类保护地建设选址在相同或相近的地理空间上，造成了保护地重叠、“九龙治水”问题的发生。例如，中国国家*自然保护地设计空间重叠的数量占总数的22%，风景名胜区、自然保护区、森林公园、水利风景区和湿地公园的重叠数量较多（马童慧等，2019）。目前各类自然保护地仍然缺少统一的分类体系，已有保护地之间存在着概念界定不清、分类体系混乱、主导功能模糊、地理空间重叠等诸多问题（彭杨靖等，2018）。这不仅造成现有自然保护地的保护效率与保护质量不高，并且严重阻碍了中国现有自然保护地的优化整合和国家公园体制建设。因此迫切需要建立一套适用于中国且有利于国际交流的自然保护地分类体系。 二、引导和支持自然保护地体系优化建设与合理布局 自然保护地体系建设是中共中央办公厅和国务院办公厅2019年颁布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的重大改革目标，国家公园、自然保护区和各类自然公园都是中国重要的自然保护地类型。建立具有系统性、整体性和协同性发展目标的自然保护地体系迫在眉睫。而自然保护地体系构建的关键是要厘清自然生态系统和保护地体系分类之间的关系，制定自然保护地体系的准入原则和门槛标准，并在空间上进行合理布局，以重构和优化新时期中国国家公园为主体的自然保护地体系格局，实现空间布局合理、功能协调的自然保护发展目标。 三、促进生态安全屏障功能作用的发挥 自然保护地在主体功能区划中属于国家禁止开发区域，是生态安全屏障的重要组成部分。自然保护地分布的不合理会造成部分生态脆弱区域无法得到有效保护，同时一些保护价值不高的区域利用率不高。自然保护地之间的交叉重叠则造成重叠区域的监督、管理困难和保护不力，内部功能分区不合理则直接影响自然保护地的空间管理成效。空间布局合理性会从多个方面影响自然保护地的生态保护效果和资源利用效率，影响禁止开发区域生态安全屏障作用的发挥。 四、保护中国重要的自然与文化遗产 重构自然保护地体系并分析优化布局方案，通过对维护自然与文化遗产的真实性和完整性生态系统和地理区域进行识别，推动自然和文化要素区域的协同保护水平提升，以维护自然和文化景观共生系统，*大限度地完整保护自然文化遗产地的特殊价值，强化中国自然保护地整体形象，实现自然文化遗产的可持续保存、传承与发展。 五、提高自然保护地体系的现代化治理水平 自然保护地是中国实施保护战略的基础，是建设生态文明的核心载体、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。本研究通过构建符合中国国情的重要自然保护地体系，提出自然保护地优化布局方案，能够为中国自然保护地体系建设和国家公园体制的科学布局、发展规划提供技术支撑，提高自然保护地体系的现代化治理水平。 第三节研究目标与内容 一、研究目标 本研究依托2017年立项的国家重点研发计划课题，围绕申报指南中“开展国家重要生态保护地空间布局规划技术研究”的要求，基于中国重要自然保护地基础数据库建设，结合全国自然保护地和国家公园体制建设，研究整合自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园和重要生态功能区等不同类型的自然保护地，在系统梳理中国自然生态系统结构和功能的基础上，探讨中国自然保护地的分类体系现状、布局特点，分析自然保护地空间合理布局的影响要素，并且结合国际同类领域的理论和实践经验，提出符合中国国情的自然保护地分类体系方案，开展国家公园、自然保护地、自然公园和资源保存区的优化布局研究，以构建符合中国国情的自然保护地分类体系和分布理论参考方案，以期为中国自然保护地体系建设提供技术支撑。 二、研究内容 （一）自然保护地分类与布局现状分析 分析中国现有自然保护地类型特点，提出新的自然保护地分类体系，探讨中国自然保护地数量规模和总体布局等特征。具体研究内容包括以下两个方面。 1.中国自然保护地分类研究 梳理国际上一些国家自然保护地分类体系特点，总结中国现有自然保护地分类的现状特征与存在的问题，结合中国生态文明建设的要求，探讨并提出中国新的自然保护地分类体系。 2.中国自然保护地布局现状分析 基于中国国家*自然保护地数据库，结合中国国土生态安全、主体功能区、生态文明改革的发展要求，科学评价自然保护地在生物多样性和生态系统服务方面的对应性，以及中国自然保护地分布格局的合理性。 （二）自然保护地体系的优化布局方案 结合构建自然保护地体系的战略需求，研究国家公园遴选的指标体系和分析方法，研究国家*自然保护地优化布局方案，形成符合中国自然保护地体系的分级方案和建设布局方案。具体研究内容包括以下三个方面。 1.国家公园遴选和布局方案研究 通过实地考察、资料收集整理、专家咨询等方法，总结发达国家的国家公园体制建设的主要特点与经验教训，建立国家公园遴选指标体系和评价方法，根据国家公园遴选名单，考虑生态类型、空间区位、保护类别等需求，形成中国国家公园建设的分类与分级系统，提出中国国家公园布局方案，为中国自然保护地建设提供经验借鉴。 2.自然保护地优化布局方案研究 以国土生态安全为前提，根据全国自然保护地布局合理性评价结果，以提高自然生态系统保护效率、提升自然生态系统功能服务、优化区域经济社会发展为导向，提出中国国家*自然保护区的优化布局方案，形成符合生态文明改革方向的自然保护地体系。 3.自然公园与资源保存区优