中国休耕制度:休耕规模调控及时空配置

第1章耕地休耕时空配置的基本问题域和基本原理基本问题域和基本原理 目标、基本问题域和基本原理是认识中国耕地休耕制度的逻辑起点。本章在总结休耕时空配置研究进展的基础上，结合先行休耕国家及组织的休耕时空配置经验及中国近年来的休耕试点实践，以地理学、土地科学、管理学等多学科理论为指导，按照理论研究的一般范式，从中国实行耕地休耕制度的目标及关键问题、世界先行休耕国家及组织休耕规模确定和时空配置的主要做法和启示、耕地休耕时空配置的基本问题域、耕地休耕时空配置的基本原理4个方面进行阐述，以便为后续内容奠定理论基础。 1.1中国实行耕地休耕制度的目标及关键问题 1.1.1中国实行耕地休耕制度的目标 在部分地区探索实行耕地休耕制度试点，是党中央、国务院着眼于中国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化做出的重大决策部署，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。具体目标如下：①提升耕地质量和产能，保障粮食安全（陈印军等，2016）；②坚持生态优先，促进农业可持续发展（王静等，2012）；③缓解粮食供需矛盾，优化粮食供给结构（何蒲明等，2017；陈展图等，2017）；④减轻财政压力，稳定农民收入。多元目标相互渗透、相互影响。例如，耕地质量下降将导致耕地生态环境变劣，进而影响生态安全，而耕地生态环境质量退化又将造成耕地数量的直接损失和耕地质量下降的隐性损失（李青丰，2006）。目标一主要针对由于“连轴转”的耕地利用方式（牛纪华和李松悟，2009），耕地质量急剧下降的情况。目标二主要针对耕地生态系统遭到严重破坏，尤其是滥用化肥和重金属污染，耕地生态安全受到严重威胁的情况（宋伟等，2013；刘肖兵和杨柳，2015）。目标三主要针对粮食供需区域空间差异明显以及粮食结构不合理（粮食种植品种向谷物集中、粮食生产向主产区集中和国内外粮价“倒挂”导致过度进口粮食）的情况（邵海鹏，2016；于智媛和梁书民，2017）。目标四主要针对粮食库存压力巨大，财政支出增加，种粮成本增加，农民收入不稳定的情况。要实现上述目标，需要处理好以下关系。 （1）轮作休耕与“藏粮于地” 《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》明确指出，在部分地区探索实行耕地轮作休耕制度试点，要“以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提”，“探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系”，体现了粮食安全对中国轮作休耕制度的底线要求。 20世纪70年代，联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）提出 “粮食安全”的概念，并将粮食库存消费比17%～18%作为粮食储备安全警戒线。长期以来，中国强调“藏粮于库”“藏粮于仓”，多年粮食大丰收，使粮食库存量大增，2015年中国粮食库存创历史*高纪录，粮食库存消费比超过40%，远高于FAO确定的粮食储备安全警戒线。封志明和李香莲（2000）提出：实施“藏粮于土”计划才能从根本上解决“藏粮于库”的问题，之后部分学者提出“藏粮于地”和“藏粮于田”的概念（许经勇，2004；王华春等，2004；杨正礼和卫鸿，2004）。“藏粮于土”“藏粮于田”“藏粮于地”内涵基本一致，中国粮食安全观从“藏粮于库”到“藏粮于地”的转变出现在2000～2004年。“藏粮于地”，关键在“地”，核心在“藏”（陈印军等，2016），确保急用之时能够复耕，粮食能产得出、供得上。因此，粮食安全观的转变成为中国耕地轮作休耕制度的重要思想基础。 （2）轮作休耕与生态文明建设 中国探索实行耕地轮作休耕制度，其核心要义是促进生态文明建设，体现了耕地利用方式的重大转变。开展耕地轮作休耕制度试点，是加快生态文明建设的重要方式。开展耕地轮作休耕制度试点，也成为推进农业绿色发展、助力乡村振兴战略实施的重要举措。 中国是传统的农业大国，但人均耕地资源稀缺，因此我国长期采用“连轴转”的耕地利用方式以缓解人地矛盾和确保粮食安全，耕地没有“喘息”和“休养生息”的机会，农业生态环境严重透支。尽管2004～2015年粮食产量“十二连增”，但也造成了耕地面源污染、地下水超采和生态严重退化等问题（牛纪华和李松悟，2009；刘肖兵和杨柳，2015；王学等，2016），使这些耕地成为“问题耕地”。当前，急需改变粗放的生产方式，把农业资源利用过高的强度“降”下来，把农业面源污染加重的趋势“缓”下来，改变资源超强度利用的现状、扭转农业生态系统恶化的势头，实现资源永续利用。通过实行耕地轮作休耕制度，既能使耕地得到“休息”，也能使耕地得到“养护”，真正实现“藏粮于地”，以此提高耕地及农业供给质量，巩固提升粮食产能，保障粮食安全，加快推进生态文明建设。 （3）轮作休耕与可持续利用相衔接 当前，中国耕地数量、质量和生态“三位一体”保护新格局基本形成。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出，“坚持*严格的耕地保护制度，全面划定永久基本农田。实施藏粮于地、藏粮于技战略”“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。2017年，《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出“像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”的策略。从规划目标管理的角度，中国继续采用以耕地“占补平衡”制度为核心的耕地保护制度值得商榷（吴宇哲和许智钇，2019）。未来中国耕地保护政策将以生态文明为导向，在保障粮食综合生产能力的同时，提升耕地的生态服务功能。因此，有必要将中国耕地保护制度的核心从“占补平衡”向“保护永久基本农田”转变，耕地利用方式亟待由短期过渡性利用向长久保护性利用转变（Wu et al.，2017）。 中国实行轮作休耕制度的目的是促进耕地休养生息和农业可持续发展，这顺应了中国耕地保护转型的发展趋势。中国在生态严重退化地区等区域开展耕地轮作休耕制度试点，针对这些区域的“问题耕地”，采取差异化的技术路径，让耕地得到休养生息，从长远的角度，能够有效提高耕地的可持续利用潜力。 （4）轮作休耕与农业供给侧结构性改革 中国长期强调“藏粮于库”的粮食安全观，导致在一段时间出现“三量齐增”的突出问题：粮食总产量增加、库存量增加和农产品进口量增加，造成这种现象*主要、*直接的原因是农产品价格问题（价格“倒挂”）、质量问题（质量偏低、不合格、不安全）、品种问题（品种结构不合理）。2016年，中共中央政治局会议明确提出了“农业供给侧结构性改革”，具体解决的办法为“去库存、降成本、补短板”，“去库存”就是加快消化过多的农产品库存量；“降成本”就是通过发展适度规模经营、减少化肥农药不合理使用、开展社会化服务等，降低生产成本，提高农业效益和市场竞争力；“补短板”就是加强农业基础设施等农业供给侧的薄弱环节，增加市场紧缺农产品的生产（黄国勤和赵其国，2017）。 耕地轮作休耕制度是推进农业供给侧结构性改革的重要途径之一，通过调结构、提品质、促融合、补短板等提升农产品供给质量和农业的服务功能。将部分耕地进行轮作休耕，减少过量的粮食或其他农产品产量，对逐步缓解“三量齐增”矛盾具有积极的作用。具体而言：一是调整优化农业结构，形成新的供需平衡；二是提升产品品质，创造新的竞争优势；三是加强基础建设，弥补土地本底短板；四是调整补贴政策，矫正财政激励功能；五是促进产业融合，发展新型经营主体；六是巩固农业根基，实现可持续发展（陈展图等，2017）。 （5）轮作休耕与小农经济转型 中国属于小规模农业经济体，具有耕地细碎化和小农经济突出的特征（杨庆媛等，2017；谭永忠等，2017）。第二次全国农业普查结果显示：截至2006年底，全国农业经营户20 016万户，其中纯农业户占比为58.4%；第三次全国农业普查结果显示：截至2016年底，全国农业经营户20 743万户，其中规模农业经营户仅占0.2%。基于此，党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”“实现小农户和现代农业发展有机衔接”的新要求，2018年中央一号文件提出“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，采取有针对性的措施，把小农生产引入现代农业发展轨道”，2019年，《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》认为“当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式”，这充分体现了小农经济现代化转型的重要性和必要性。 然而，农业规模经营是小农经济现代化转型的必经之路，近年来，土地使用权转让、互换并地、土地托管和联耕联种等多种土地经营权流转形式应运而生，这为耕地休耕空间配置研究带来了机遇和挑战。一方面，针对“问题耕地”，休耕空间配置研究将通过分析制约耕地可持续利用的主要因素，初步诊断与识别出休耕的必要性和迫切性，再结合规模约束优选确定休耕区域，并进行休耕区域和休耕技术模式的空间优化组合，解决“问题耕地”所面临的问题，这些质量得到极大改善的“问题耕地”，将成为小农经济现代化转型的物质基础，为休耕空间配置研究带来无限机遇；另一方面，中国幅员辽阔，地理空间差异非常显著，不同区域“问题耕地”面临的问题各不相同，休耕空间配置需要考虑的影响因素复杂多样，也给耕地休耕空间配置研究带来巨大挑战。 1.1.2实行耕地休耕制度的关键问题 （1）科学预测休耕规模及优化休耕时空配置 休耕规模与休耕空间布局是一个问题的两个方面，两者相互制约、相互影响，即休耕空间布局受到休耕规模的限制，而休耕规模是休耕区域选择的结果。一方面，需要考虑不同空间尺度的休耕规模测算方法和休耕时空配置方法；另一方面，即使是同一空间尺度，区域不同，休耕规模测算方法和休耕空间配置方法也应有差异。休耕空间尺度分为国家尺度和区域尺度，空间尺度不同，约束条件或评价指标体系会有所差异，需从国家尺度、区域尺度及县域尺度，综合土地人口承载力、粮食安全与生态安全、粮食供需以及多因素综合评价等视角，对耕地利用中存在的问题和面临的问题进行科学诊断与识别，进而对休耕规模进行科学预测，对空间布局进行合理安排。在上述休耕地空间安排的基础上，根据休耕迫切程度，确定休耕的时长和时序。 （2）科学合理地测算农户休耕补偿标准 农户作为休耕政策推行中重要的利益主体，其生计改善及福利补偿受到了广泛的关注。保证农户生计水平不因实行休耕而降低是休耕制度持续稳步推进的前提，因此，科学合理地测算休耕农户的休耕补偿标准是休耕制度建立和完善必须解决的关键问题之一。一是在轮作休耕制度运行期间，为保障制度的顺利进行，在不同阶段目标的指引下，需要采用不同的方式进行补偿，保障农民的基本权益不因休耕而受损。二是需要从不同视角进行农户休耕补偿标准测算，包括利用效用理论、机会成本等方法，构建休耕补偿测算模型对其进行测算，并分析不同补偿标准及补充方式的适用性及局限性关于休耕补偿标准测算的详细内容可阅读杨庆媛等2021年在科学出版社出版的《中国休耕制度：利益主体、补偿机制与实施模式》。。 （3）厘清休耕利益主体之间的博弈关系和相互作用机理 休耕制度涉及一系列利益主体，各主体的行为目标并非一致。因此，开展实行休耕制度研究必须对涉及的主体进行识别，包括从中央政府到各级地方政府，再到农地产权主体，以及相关社会主体，对各主体在制度框架中的角色地位或功能进行界定，探索制度运行对各主体造成的冲击，并研判主体可能采取的应对行为。探索各主体之间相互作用的机理，主要研究如何兼顾各方利益，达到利益均衡的路径。从国家层面来说，休耕制度是在综合考虑粮食安全、生态安全、保持地力等形势下所作出的战略决策，很有必要；而对农户个体来说，休耕会影响其收入和生计，所以制度实施可能存在一定的阻力。因此，主体间的博弈不可避免，且随着主体的增多，博弈关系和作用机理将趋于复杂。厘清利益主体之间的博弈关系和相互作用机理是休耕制度建设