包邮宅基地“三权分置”实现路径研究

内容简介

本书通过梳理我国农村宅基地制度的发展史, 揭示现行宅基地制度产生的原因、功能以及改革的必要性; 通过准确认识社会主义土地理论、农村集体化理论、土地发展权理论以及共享经济理论等, 阐释宅基地三权分置改革的理论依据; 剖析现行宅基地改革面临的困境和原因, 结合全国各地典型的宅基地“三权分置”改革试点模式, 探索落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权的有效路径, 助力乡村振兴战略实施。

前言

土地负载万物，土地又孕育万物。因为有了土地这一载体，人类社会的财富才得以生成，人类才得以繁衍延绵。世世代代的人类在土地上寻找生存的根本，更是土地给他们提供了安身立命的居所。中国自古以农业立国，新中国的成立是广大人民在中国共产党领导下走农村包围城市的道路的胜利，于今天而言，农村依然是中国*基层的保障。而且，即使“在现代化政治中”，农村依然“扮演着关键性的‘钟摆’角色……得农村者得天下”［美］塞缪尔·P亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华，刘为等译，上海人民出版社2008年版，第241页。。<p>土地负载万物，土地又孕育万物。因为有了土地这一载体，人类社会的财富才得以生成，人类才得以繁衍延绵。世世代代的人类在土地上寻找生存的根本，更是土地给他们提供了安身立命的居所。中国自古以农业立国，新中国的成立是广大人民在中国共产党领导下走农村包围城市的道路的胜利，于今天而言，农村依然是中国*基层的保障。而且，即使“在现代化政治中”，农村依然“扮演着关键性的‘钟摆’角色……得农村者得天下”［美］塞缪尔·P亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华，刘为等译，上海人民出版社2008年版，第241页。。<br />近年来，中国农村人口中有三分之一左右外出务工，而且数量逐年增加。这就意味着越来越多的农村人口实际上并未生活在农村。人口在流动，而囿于当前制度限制难以实现有序流转的、用来确保农民“居者有屋”的农村宅基地却出现了大量空置现象。“空心村”“空心房”导致了我国宅基地资源的浪费。在学界，“三权分置”概念于20世纪80年代中后期被提出，起初是对“土地承包经营权”的改革。农地“三权分置”已经在2018年《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）的修改中予以体现，“土地经营权”已经成为独立的法律概念。2014年年底，全国人大常委会决定授权国务院在全国33个试点地区进行“三块地”改革，宅基地管理制度试点改革是其中一项重要内容，但在这一阶段的改革中，土地征收和集体经营性建设用地入市是改革的重点。到2018年，“中央一号文件”提出宅基地“三权分置”，农村宅基地迎来了流转的春天；此后多地再次开启了农村宅基地改革的探索。而实践中，“隐形流转”以及宅基地闲置等问题的存在已经表明宅基地“三权分置”入法并通过法律规范其流转从而放活宅基地的使用是时代发展的必然。<br />“农民土地问题是贯穿中国共产党百年奋斗历程的一条基本线索，也是透视中国革命、社会主义建设、改革和现代化发展道路选择的一个重要维度。”孙乐强：《农民土地问题与中国道路选择的历史逻辑——透视中国共产党百年奋斗历程的一个重要维度》，《中国社会科学》2021年第6期。宅基地制度改革在党的十八大以来越发成为农村土地改革的重要内容。宅基地“三权分置”的实现路径研究在当前更具现实意义。本书主要从制度规范的角度入手分析宅基地“三权分置”的实现路径。在分析过程中，本书从宅基地改革的基本逻辑出发，梳理新中国成立以来中国宅基地从所有权、使用权“两权合一”到所有权、使用权“两权分离”，再到政策上宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的历史脉络；提出在当前中国经济社会飞速发展的背景下，城市化发展与人口流动带来了宅基地“三权分置”改革的内在驱动力，宅基地事实上存在的隐形流转是宅基地“三权分置”改革的外在动力；在当代中国，宅基地“三权分置”改革是城乡土地平等的价值要求，是经济社会效率并重的价值选择，是城乡二元秩序化解的价值需要。<br />从“三块地”改革试点到提出宅基地“三权分置”政策，再到各地的试点实践，中国农村宅基地改革不管是在制度构建上还是在“三权分置”的实现方式上都进行了积极探索。在“三块地”试点改革期间，各个试点就探索了通过规范性文件对宅基地使用制度予以规范、放活宅基地使用、搭建宅基地流转的平台体系和市场机制、建设宅基地使用监管制度和关注农村居民宅基地改革后的居住保障等问题。2018年“中央一号文件”明确宅基地“三权分置”为所有权、资格权、使用权后，全国再次启动试点。但是各地在试点中依然以发布地方规范性文件为主，地方性立法仅有6部，而对宅基地改革内容都在综合性立法中予以体现，没有一个地方立法对“三权”予以明确。这在一定程度上使得宅基地“三权分置”的实现机制仍无法可依。同时，依据地方规范性文件开展的“三权分置”实践也遭遇了历史遗留问题影响，“双权”抵押贷款难度大、农民参与不足、宅基地上权利属性不明和主体混乱等现实障碍赵树枫，李廷佑，张强等：《农村宅基地制度与城乡一体化》，中国经济出版社2015年版，第115页。。因此，对宅基地“三权分置”改革的立法迫在眉睫。整体而言，宅基地所有权和政策上的“资格权”在当前阶段不会发生变化，如何建构政策之“宅基地使用权”以及盘活宅基地使用后增值收益的分配问题是宅基地“三权分置”实现路径的重要方面。本书作者认为，政策之宅基地“三权”在立法中可建构为“农民集体所有权—农户宅基地使用权—其他民事主体宅基地次级使用权”，这具有正当性和可行性。而宅基地流转、继承、退出等的“三权分置”实现机制亦需要法律提供明确的路径方能规范运行。同时，由于宅基地“三权分置”改革是一个系统工程，其相关配套机制的完善是保证宅基地改革顺利进行的重要内容。我们可以通过搭建健全的农村土地产权交易市场、合理的土地增值收益分配共享机制李明华：《发展农村土地产权交易市场:当前我国农村综合改革的*大红利》，《探索》2015年第1期。，以及强化农民教育、提升农民主体能力和构建城乡接轨的社会保障制度为宅基地改革保驾护航。</p>

作者简介

雷兰女，生于1966年4月，太原理工大学文法学院，法学博士、教授、研究生导师。1985.09-1989.08就读于北京理工大学，获学士学位；1999.09-2003.01就读于中国人民大学 民商法专业，获法学硕士学位；2011.09-2014.08就读于澳门科技大学
民商法专业，获法学博士学位。多年来主要从事《房地产法》《物权法》《环境保护法》领域的教学、科研和实务工作。主持和参与国家或省部级科研项目共13项，其中主持9项；独立出版学术著作3部：雷兰编著，《商品房买卖纠纷及案例评析》科学出版社；雷兰编著《二手房交易法律纠纷及风险防范》，中国建材工业出版社2007年；雷兰著《商品房预售法律问题研究》，知识产权出版社；公开发表在《法学杂志》、《法律适用》、《中国社会科学研究生院学报》、《求索》、《学术探索》以及《人民论坛》等学术论文23篇（5篇被CSSCI收录），其中“农村宅基地“三权分置”法律问题研究”一文，荣获第十一届“中部崛起法治论坛”论文集（二等奖）、山西省法学会2019年度一等奖。 兼任山西省法学会房地产法学研究会会长；晋中市第五届人常委会委员，晋中市第五届人大法制委员会委员；国家教材委委员和专家；山西省人民政府法律专家；山西省司法厅立法专家库专家；山西省高校教学指导委员会委员；山西省高级人民法院特邀调解员；太原市万柏林区人民法院特约监督员；山西“八五”普法讲师团讲师；山西省法学会环资与能源法学研究会副会长；山西省榆次区法学会副会长；山西省招投标专家库专家；山西省物业管理专家库专家；澳门濠江法律学社常务理事等职。

雷兰女，生于1966年4月，太原理工大学文法学院，法学博士、教授、研究生导师。1985.09-1989.08就读于北京理工大学，获学士学位；1999.09-2003.01就读于中国人民大学 民商法专业，获法学硕士学位；2011.09-2014.08就读于澳门科技大学
民商法专业，获法学博士学位。多年来主要从事《房地产法》《物权法》《环境保护法》领域的教学、科研和实务工作。主持和参与国家或省部级科研项目共13项，其中主持9项；独立出版学术著作3部：雷兰编著，《商品房买卖纠纷及案例评析》科学出版社；雷兰编著《二手房交易法律纠纷及风险防范》，中国建材工业出版社2007年；雷兰著《商品房预售法律问题研究》，知识产权出版社；公开发表在《法学杂志》、《法律适用》、《中国社会科学研究生院学报》、《求索》、《学术探索》以及《人民论坛》等学术论文23篇（5篇被CSSCI收录），其中“农村宅基地“三权分置”法律问题研究”一文，荣获第十一届“中部崛起法治论坛”论文集（二等奖）、山西省法学会2019年度一等奖。 兼任山西省法学会房地产法学研究会会长；晋中市第五届人常委会委员，晋中市第五届人大法制委员会委员；国家教材委委员和专家；山西省人民政府法律专家；山西省司法厅立法专家库专家；山西省高校教学指导委员会委员；山西省高级人民法院特邀调解员；太原市万柏林区人民法院特约监督员；山西“八五”普法讲师团讲师；山西省法学会环资与能源法学研究会副会长；山西省榆次区法学会副会长；山西省招投标专家库专家；山西省物业管理专家库专家；澳门濠江法律学社常务理事等职。
常晓宇，女，生于1990年9月，现就职于山西金通投资管理有限公司，2009月至2013年6月就读于天津理工大学，获本科学历、学士学位，2017年9月至2020年6月，就读于山西财经大学，获研究生学历、硕士学位。工作期间取得法律职业资格，并负责所辖业务范围内的法律相关工作。