中国救灾工作概论

序
    我国现处于解放五十多年来*好的时期，神州大地，一派生机，经济繁荣，社会和谐，
民族团结，人民安康。全国人民沿着党的十七大指引的方向，意气风发、信心百倍地建设
和谐社会。伟哉中华!盛哉中国!美哉和谐!
    在过去的五十多年里，在建设社会主义伟大历史进程中，民政为党分忧，为民解愁，
具有不可替代的重要基础作用。在今天建设和谐社会的重要时期，民政的职责更加重要，
民政的任务更加繁重，民政的作用更加突出，是治国安邦、稳定社会的基石。
    当前民政正认真贯彻第十二次全国民政会议精神，积极完成民政“十一五”规划提出
的各项任务。到2010年，要基本建立覆盖城乡的社会救助和灾害应急救助体系，初步形成
社会福利事业多元化发展的新格局，推进城乡社区建设深入发展，促进民间组织发展规范
有序，优抚安置保障有力，社会事务管理和公共服务能力显著增强，人民群众基本生活权
益得到有力保障，民主政治权利得到切实维护，社会福利服务需求得到有效满足。民政改
革发展的*终目的就是使民政真正成为为民之政，爱民之政，利民之政。
    民政事业的大力发展迫切需要造就三支队伍：一支是高素质的民政干部职工队伍，一
支是“术业有专攻”的社会工作者队伍，一支“爱众亲仁”的宏大的志愿者队伍。而民政
队伍的建设需要大力发展民政教育、在职干部培训和提高民政理论研究水平。众所周知，
民政教育、培训和理论研究这三项的发展都需要一套工作门类齐全、内容新颖、适用、够
用的民政教材。由北京大学出版社组织、全国民政理论和教育界知名学者金双秋教授总策
划、资深专家王辅贤、孟令君、李少虹、周良才、王晓枚等教授领衔主编、全国九所民政
院校合作编写的“2l世纪全国高校民政类规划教材”正好适应了这一需要。该丛书规模之
大、速效之高、编写之顺利是与湖南省政协副主席、长沙民政职业技术学院刘晓院长的精
心指导和大力支持分不开的。
    这套丛书有三个特点。**是“新”。丛书是以党的十六届六中全会精神为指导，以全
国第十二次民政会议内容为依据，反映了民政*新的理论研究成果、改革成果，探索了民
政未来的发展趋势。第二是“全”。丛书**期计划出版15本书，第二期计划出版8本书。
这22本书不仅覆盖了所有的传统民政工作门类，而且还覆盖了十六届六中全会提出的新民
政工作项目，如农村社区建设、农村低保二[作等。第三是“适用”。丛书打破了传统编书仅
局限理论论述的套路，每一本书、每一章都有理论论述和案例分析，既注重理论的提高，
更注重能力的培养。因此，这套丛书不仅适用于“以能力为中心”高职学生学习，而且还
适用于在职干部的培训、理论工作者的研究。
    希望本套丛书的出版，能够繁荣民政教育理论的春天，为民政队伍的建设、为民政事
业的发展作出贡献。
丛书编委会
  2008．5
前言
    中国是世界上自然灾害*严重的国家之一。在历史上发生的自然灾害不计其数，其灾
害的种类之多，发生之频繁，地域分布之广，造成的危害性之大，经济损失之惨重，是世
界上罕见的多灾国家。
    近几年来，我国的自然灾害在发生的频率和破坏程度上，与我国的经济增长的成果相
抵消，严重滞怠了我国经济发展的步伐。从灾害的发生情况看，固然有它的孕灾环境和致
灾因子的综合作用因素，但是人为的影响对自然灾害的发生所起到的作用越来越大。也就
是说，人类的社会生活和生产对自然环境的破坏力度在不断地加强，这种破坏力度已经超
过了自然界本身的承受能力，因此而引起的灾害的破坏程度也就越强烈。由自然的和人为
的因素引发的灾害，尤其是特重大的灾害的频繁发生，对我们的政治、社会、经济、文化
和人们的心理都造成了巨大的损害和恐慌，并极大地冲击着我们的社会安定、人民生命和
财产的安全。如何及时、有效、正确地处理和应对各类突发的事件和危机事件，是我国政
府及减灾救灾相关部门十分重视的问题和急切关注的课题。
    我国政府和各级减灾救灾相关部门为战胜自然灾害的袭击，制定出了相关的灾害应急
救援措施，规范和制定了在灾害管理中的有关部门的相关职责和救灾工作目标。为提高我
国灾害监测和预报水平，我国加强了灾害管理中的科学预报和预警建设，开展了灾情的资
料收集、评估和研究工作。为了提高广大公民对自然灾害的科学认识，我国政府和各级减
灾救灾部门努力向群众宣传和介绍灾害的相关知识，使广大群众能在灾害发生时学会如何
面对灾害的袭击、避灾、自救和互救，了解并领会我国灾害应急预案和灾害的响应级别，
根据国家和政府的减灾救灾措施，发动全民积极投入到我国抗灾、减灾和备灾工作中去。
为了减轻灾害的损失，我国政府在社会中开展了全民的经常性募捐活动，帮助和支援灾区
群众在灾后重建家园和恢复生产。同时响应联合国的号召，成立了中国减灾十年委员会，
积极开展和加强了与世界其他国家在灾害救助中的相互救援和合作，为人类共同抗击灾害
的侵袭和减轻灾害的损失做出伟大的贡献。
    为此，在北京大学出版社组织和动员下，从事民政系统教育和理论研究的部分老师参
与编写了这套民政专业丛书。《中国救灾工作概论二》一书，旨在加强和提高社会公民的防灾、
减灾和抗灾意识，为我国比较系统地培养一批具有灾害相关知识和技能的专业人才队伍，
提供教材参考。
   在这里，笔者要特别感谢四川省民政厅救灾处处长何晓明为本书的编写提出的宝贵意
见和建议。
    玉梅英
2007年6月22日·于成都

第六章  救灾管理体制
    [学习目标]
    1．灾害的救援工作要有序地实施，就需要制定统一的指导管理体制，对灾害的救援工
作制定方针、措施和行动方案。
    2．政府是救灾工作的主要管理体制。
    3．我国救灾管理中的分级管理制度。
    一、政府是灾害斗争中的主导体制    ．
    自然灾害的发生是一个突发性的灾难事故，灾害会导致社会的混乱，灾害的救援工作就
需要有一个有序的指挥机构，领导救灾各相关部门的具体实施工作。我国灾害的管理工作中，
政府是组织和领导灾害救援工作的主要领导机构，救灾工作也是政府的日常工作中的一项重
要的工作。我国政府的主要工作职能是负责制定灾害管理的政策和法规，对灾害的管理实施
领导、决策、指挥、监督、协调等。我国的灾害管理体制实行中央统一领导，各级政府的行
政首长负责制，各部门分工协作、分级负责制，并确定了各部门岗位责任制。该组织体系包
括政府的救灾管理职能部门、辅助救灾部门、救灾决策指挥机构、临时性的灾害管理协调机
构、综合灾害管理协调组织等，由此构成了我国的灾害管理统一体系。
    (一)灾害管理的职能部门
    灾害管理职能部门主要是直接负责防灾、救灾、减灾、灾后重建工作。从中央来说，
主要的部门有：民政部、外交部、农业部、林业部、水利部、建设部、国家气象局、国家
地震局、国家经贸委、国家环保总局、科技部等。
    (二)灾害辅助救灾部门
    灾害管理职能部门根据自己的专业所长，在自己的业务范围内，依据自身的资源、设
备和专业队伍，对灾害中的具体特殊事物的要求，承担特殊职能任务。主要部门包括：公
路、运输、交通、邮电、通信、物资、财政、公安、武警、消防、保险公司、红十字会、
慈善机构、审计等。这些部门在灾害发生后承担着交通、通信、抢险、维修、物资供应、
医疗救护、卫生防疫、社会治安、保险理赔、对救灾物资实行情况的监督和审计。
  (三)灾害决策指挥机构
  灾害的决策指挥机构是一个常设机构，由各级行政首长挂牌负责。主要的机构有以下几个。
  1．国家森林防火总指挥部。设在林业部内，各地方还可根据实际需要，联络当地的驻
军和其他部门组成森林防火指挥部，具体负责当地的森林防火工作。
    2．国家防汛抗旱总指挥部。设在水利部内，我国的几大江河流域，如长江、黄河、淮
河、松花江、珠江等，在其流域区域内设立相关省、市、自治区、直辖市政府及相关部门
联合组成防汛指挥部。
    3．对口灾害管理部门。与常设机构相对应，各地方还成立了与灾害相对应的职能部门。
在各省、市、自治区、县，设立不同级别的民政厅(局)、计委、建委、林业、水利、地质、
气象、环保等业务部门。在同级政府和上级业务部门的领导下，彼此构成了相互沟通联系
的灾害管理体系。
    (四)临时性灾害管理协调机构
    临时性的灾害管理协调机构主要有以下几个。
    1．对付灾害的突发性和重大事故机构，如在地震、特大工矿事故中，中央政府、地方政
府和有关机构会同当地驻军、武警、消防组成临时性的抗灾救灾指挥部，领导抗灾救灾工作。
    2．属于全国性的重大灾害，由国务院组成抗灾救灾领导小组，指挥和协调全国的抗灾
救灾工作。
    3．由部门或行业组成减灾指挥机构，来对付灾害的发生。如邮电、通信、交通、运输、
工程建筑等实施抗灾救灾业务和服务。
  (五)综合灾害管理协调组织
  在抗灾救灾工作中，为了响应联合国在第42届联大第169号的决议，我国于1989年4
月成立了“中国国际减灾十年委员会”，后称国家减灾委员会，办公机构设在民政部，负责
减灾委员会的具体日常工作。该机构由28个单位组成委员会，属于部级协调机构，国务院
领导任主任，现任领导为回良玉。该组织负责制定中国国际减灾十年活动的方针、政策和行
动计划，并协调其他部门、群众团体、新闻机构共同开展国际减灾十年活动，同时指导各地
方的减灾工作。国务院批准了中华人民共和国减灾规划(1998--2010年)的通知(1998
年4月29日)，国家减灾委员会办公室、民政部办公厅发布了《广泛开展减灾进社区活动的
通知》(2004年9月13日)，国务院办公厅还发布了《=关于中国国际减灾委员会更名为国家
减灾委员会》的通知(2005年4月2日)。并大力加强与国际组织的联系和合作，充分证明
了我国政府对灾害救援工作的重视。通过减灾、抗灾、救灾工作的实施和培训，提高了我国
灾害管理的业务能力和水平，为抗击灾害的侵袭，起到了积极预防和减灾的作用。
  二、政府的灾害管理政策
  (一)政策的制定原则
  无论中央还是地方政府在进行灾害管理时，为有效地组织和实施灾害救援工作，为加
强国际间的合作与交流，切实做好灾害管理，就要提出相应的法律、法规，分清各级组织
的明确职责，制定和明确灾害管理的政策。国家政策制定要遵循以下原则。
  1．对国家灾情的客观分析和评价。我国的自然灾害种类多，发生频率高，具有一定的
区域性和季节性，许多灾害与人为的破坏有着密切的关系，灾害带来的损失严重，破坏的
程度很难一概而论。对具体灾情的比较客观的分析和评价，对于我们实际了解灾害的侵害
程度，实施相应的灾害救援工作，稳定社会的政治、经济秩序，都有着非常现实的意义。
    2．对灾害管理可用资源的客观评价。国家的灾害管理政策要与现实的国力资源、物力
资源、人力资源相一致。因此，在灾害的管理中一定要客观地评介我国的可用资源能力，
制定切实可行的灾害管理政策。
    3．对灾害的组织管理安排。中央对灾害的管理负主要责任，并根据各部门具体掌握的
灾害救援的资源，合理地组织和安排灾害的管理权限。
    4．建立与其他政策的相互联系。灾害的救援工作不是一个孤立的活动，它与其他领域
  的关系有很大的联系，在考虑制定灾害的管理政策时，要综合其他领域的相互利益和协调
  发展，并同国家的发展规划和利益相一致。
    (二)灾害管理政策要素
    1．减灾方针政策。长期以来，我国制定了“为国民经济和社会发展服务”和“以预防
  为主，抗防相结合”的减灾基本方针。将防灾减灾视为与稳定社会秩序、保持经济发展具
  有相同地位的工作。既建立了防灾减灾监测与预防系统，也逐步加强了减灾工程建设。
    2．救灾方针政策。我国是一个农业大国，对自然环境的依赖性大，抵御灾害的侵袭程
度低。而对于一个自然灾害频发的国家来说，制定救灾的方针政策，对尽量避免灾害的侵
袭，减少灾害的损失，安定灾区民众的生活和生产秩序，迅速恢复和建设自己的家园，是
一个重要的问题。
    在我国的救灾工作中，实行了各级政府对灾害发生的高度重视，紧密地依靠解放军和
预备役部队作为抗灾的主力军，贯彻落实了“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，
辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工作方针，对突发的自然灾害积极组织群众的转移
和安置，维护社会的安定和团结。
    三、灾害管理系统的划分
    (一)灾害分级管理体系的制定
    我国的灾害发生频率高，许多灾害发生在农村，而相当地区的农民还尚未脱贫致富，
  在灾害发生时，他们更加陷入贫困。加之我国国民经济并不发达，面对特重大的自然灾害，
  救灾救济工作的压力很大。对于灾民来说，在灾害面前，也不能完全依赖国家和各级政府
  的支援，要树立积极的抗灾救灾的思想。从1983年的民政工作会议上，对救灾工作的政策
  和方针实行了一系列的改革，变一味的“输血”为“造血”，让灾民从单纯地依靠生活救济
  变为自力更生，互助互救，以积极的态度去战胜自然灾害的袭击。因而，实现灾害的分级
  管理，对于我们在灾害中实行社会化的管理，开创了一条新路。