社区建设与管理

    本书是专门为民政专业职业教育而编写的教材。本书编写目标是：适应民政职业教育
对民政基层工作岗位所需知识与能力的实际需要，坚持创新，体现民政职业教育特色，建
立面向应用、注重参与的教材体系。
    本书的编写坚持实用的原则，在总结课堂教学经验和效果的基础上，力争使本书内容
全面、结构合理、层次分明、论述清晰，在注重理论基础的同时又兼顾有一定联系实际的
实务分析，深入浅出，突出本书实用性、操作性强的特点。
    本书根据民政工作对社区建设与管理知识的实际需要进行设计。在保证必要的民政基
础知识的前提下，以工作岗位需要为标准选择教材内容，注意内容的实用性。
    本教材注意引进国内外*新社区建设与管理的知识；特别注意介绍我国社区建设与管
理发展中的新理论、新发展，如农村中的社区建设与管理、社区建设与管理中的物业管理
的发展等。
    编者力图在本书中能全面地介绍社区建设与管理的基本思想、基本内容和基本方法以
及社区建设与管理的发展过程。在**章里简要地阐述了社区的概念与内涵、社区建设及
其原则、社区管理与意义。从第二章到第七章着重论述了在社区建设与管理中的法制建设、
政权建设、管理体制、组织体系、队伍建设、民主政治等方面的基本理论和实践。从第八
章到第十二章对社区建设内容的五个方面进行了系统的介绍。第十三章在简要介绍了物业
管理的知识的同时，重点对社区居委会与物业公司的关系进行了表述。第十四章系统介绍
了社会工作的方法。希望通过本课程的学习，使学生具备较扎实的理论基础，提升在实际
操作中分析问题、解决问题的能力，为今后的职业生涯奠定坚实的基础。
    本书由蒋奇主编。参加本书编写的有玉梅英、冯渊城、李秀琴、马绍民、王磊、刘继
辉等。其中**章、第十四章由玉梅英编写；第二章、第七章、第八章由刘继辉编写；第
三章、第五章、第十章由王磊编写：第四章由冯渊城编写；第六章由李秀琴编写；第九章、
第十一章、第十二章由马绍民编写；第十三章由蒋奇编写。
    本书在编写过程中，编者引用和摘录了不少专家学者很有价值的论著和资料，吸收了
*新的社区建设与管理的研究成果，并将引用的资料列到书后的参考文献中，在此向其作
者表示衷心的感谢。特别感谢天津市民政局培训中心杨爱民主任为本书编写所做的工作。
    由于我们的水平有限，书中难免有各种差错，恳请各位读者给以指正。我们愿与你们
一道，为中国社区建设的发展作出更大的贡献。
编者
2008年3月

第七章  城乡社区民主政治
[学习目标]
通过本章的学习，你应该能够：
1．掌握中国特色民主政治的基本概念；
2．掌握村民自治的主要内容；
3．掌握城市社区民主政治的核心是社区自治。
**节  坚持中国特色的社区民主政治
  一、中国特点的社会主义民主道路
  (一)发展民主的道路由国情决定
  民主是人类政治文明发展的成果，也是世界各国人民的普遍要求。各国的民主是由内
部生成的，而不是由外力强加的。回溯中国近代以来的历史，中国人民为争取民主进行了
百折不挠的斗争和艰难探索，但只有在中国共产党的领导下‘，才真正获得了当家作主的权
利。中国人民十分珍惜并坚决维护这些来之不易的民主成果。
    由于国情的不同，各国人民争取和发展民主的道路是不同的。中国共产党和中国人民
根据自己的国情进行f新民主主义革命，在新中国成立后又从社会主义初级阶段的实际出
发，实行有自己特点的社会主义民主。J乙十年来的实践证明，走中国人民自己选择的这条
民主政治发展道路，中国人民不仅实现了当家作主的愿望，而且正在逐步实现把国家建设
成为社会主义现代化强国的共同理想。
    (二)中国古代的民主道路
    在中国古代许多专著中都有民主政治的记载。从《尚书》、《 周易》等远古经典性政治
文献中，我们可以看到从尧舜传说时代至春秋，中国曾经有氏族和贵族民主的古老政治传
统(如废黜国君，选择国君等)。在儒家的经典文献中，可以看到大量关于“民贵”、“君轻”，
“天视自我视，天听自我听”之类具有强烈民主色彩的政治理论与教诲。尤为可贵的是，
这种政治理论和教诲非仅属欺人之谈，或不具有实践政治意义的盲目说教。在漫长的中国
历史中，这些政治典训不仅教化出无数为民请命、敢以匹夫之志抗命强权的仁人之志，而
且作为一种实践的政治理论，也形成了在古代政治生活中限制君权、抑制官吏特权，表达
 民意(如每一级政府门前都设有一面大鼓，任何人都可以去击鼓鸣冤)和公众政治批评(如
谤木的设置)、建议、规劝、弹劾、监察，乃至于合法地废立皇帝的一套相当成熟的、具备
基本民主功能的法律、政治制度和传统。中国历史上的春秋战国时代就是一个极其生机勃
勃、富于民主精神的时代。如果没有当时的民主环境，则不可能出现灿烂的诸子文化和百
家争鸣的局面。西汉、盛唐、明、清，历史也都出现过政治清明、知识文明蓬勃发展、人
民安居乐业、社会经济文化灿烂的时代。如不曾发展一套适当吸收和容纳民众意志，承认
…一定的民主权利的政治机制，是难以想象的。如秦等少数朝代，由于政治体制中缺乏民主
功能，虽武功强大也迅速暴亡。甚至于在许多史家斥之为“封建专制制度的顶端”的明清
时代，那些意大利、英国、法国派来的使节和传教士，对当时中国的政治文化，对其合理
性、有效性和优越性，都不能不表示共同的惊叹、羡慕，甚至建议西方借鉴和学习，这都
是有当时的历史记载在案。顺便一提的是，占代中国人并非真像有些人说的那样是易于统
．治的愚民、顺民。连雄才大略的唐太宗亦曾自诫：“为政者当常思水能载舟亦能覆舟”。这
与沉溺于宗教迷雾的中世纪西方人相比，当时的中国人反倒更富于批评和反抗精神而难以
统治。中国历史上波澜壮阔的农民起义，在次数和规模上，是西方不能相比的，这就是例
证。人们常说皇帝拥有生杀予   夺的*高权力，但这种权力也是以服从权力规则为代价的。
如行政权掌握在辅助大臣宰相、军机大臣手中：司法权由大理寺、刑部掌握，他们依据各
种成文法和习惯相对独立地进行审理；还专¨设有都察院，负责纠察官员违法和司法不公。
汉高祖曾多次欲立如意为太子，由于多数臣僚劝阻未果。唐玄宗面对一片跪倒的文臣武将，
只能眼看着爱妃被缢死。苏武也曾慨叹谏官们权威之大：“言乃乘舆，则天子改容；事关廊
庙，则宰相待罪。”倘若皇帝一意孤行，拒谏饰非，也有“死谏”或“尸谏”的。这等于把
昏君的骂名留给皇帝，把忠臣的美名留给自己，因而威慑力极大。臣僚们对皇帝的制约，
是中国历史上较少出现寡头政治家的重要原因。中国人在传统上崇拜教化，不太迷信个人
能力。皇帝一级并不觊觎军事家、思想家或学术泰斗身份。如刘邦曾说：“夫运筹帷幄之中，
决胜千里之外，吾不如子房；填国家，抚百姓给饷馈，不绝粮道，吾不如萧何；连百万之
众，战必胜，攻必取。吾不如韩信。”但是这丝毫不影响其天子的地位。因为皇帝们大多明
白自己的任务在于“三者皆人杰，皆能用之”，那倾听臣僚的意见也就顺理成章的事了。皇
帝的权力在于绝对朐集中，决策更多的是依靠群体。中国皇帝追求的*高境界是“垂拱而
治”，丽皇帝在许多情况下，执行的只是礼仪和权威的象征的功能，即使是初登基的儿皇帝、
或年弱多病避居深宫不理朝政的皇帝，国家照样可以被治理得很好，这就反映了封建专制
时代的中国民主政治的渊源。
    (三)中国近现代的民主道路
    中国共产党从正式成立的**天起，就以在中国实现和发展全面、充分的人民民主为
  己任。在民主革命时期，中国共产党创造的罢工工人代表大会、农民协会、工农兵代表苏
  维埃、参议会、各界人民代表会议等民主政治实践和组织形式，与当时国民党的统治制度
  形成了鲜明的对比，反映r人民的意愿并得到人民的拥护。1945年，抗日战争胜利前夕，
 中国共产党领导人毛泽东非常自信地表示：“我们已经找到了新路，我们能跳出这(治乱循
环的)周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有
人人起来负责，才不会人亡政息。”所谓“民主是中国的禁区”之说，事实证明是一个不小
的误解。没有人能给出害怕民主的理由，就像没有人能给出害怕阳光和空气的理由一样。
    各国的民主都是内部生成的，而不是由外部强加的，所以，中国进行民主政治建设，
不是为了“赶时髦”，也不单纯是为了与国际接轨，而是为了适应中国自身政治发展的需要，
为了满足中国人民发展民主政治的普遍要求。所以，具有中国共产党领导、由*广大人民
当家作主、以人民民主专政作为可靠保障、以民主集中制为根本组织原则和活动方式等鲜
明中国特色的中国民主政治，是中国人民历史选择的结果，也要在今天和将来继续接受中
国人民的检验，只有这样，中国的民主政治才能不断彰显优越性，不断焕发新的生命活力。
    当代中国特色社会主义民主正在不断健全、完善和发展。自20世纪70年代末实行改
革开放政策以来，中国在深化经济体制改革的同时，坚定不移地推进政治体制改革，中国
基层民主建设取得许多重要的成就，民主制度不断健全，民主形式日益丰富，人民充分行
使自己当家作主的权利。中国特色社会主义民主政治建设正在与时俱进，不断呈现蓬勃生
机和旺盛活力。
    人类政治文明发展的历史和现实情况说明，世界上并不存在唯一的、普遍适用的和绝
对的民主模式。衡量一种政治制度是不是民主的，关键要看*广大人民的意愿是否得到了
充分反映，*广大人民当家作主的权利是否得到了充分实现，*广大人民的合法权益是否
得到了充分保障。
    中国的社会主义民主政治符合中国的国情，保证了人民以国家和社会主人的身份充分
发挥建设国家、管理国家的积极性、主动性和创造性，不断推动中国的经济发展和社会全
面进步。同时，中国共产党和中国人民也清醒地看到，虽然中国社会主义民主政治建设取
得了巨大成就，但仍有许多需要克服和解决的问题。这主要表现在：民主制度还不够健全，
人民在社会主义市场经济条件下当家作主管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的权
利在某些方面还没有得到充分实现；有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在；官
僚主义作风、腐败现象在一些部门和地方滋生和蔓延；对权力运行进行制约和监督的有效
机制有待进～步完善；全社会的民主观念和法律意识有待进一步提高；公民有序的政治参
与尚需扩大。中国的民主政治建设还有很长的路要走，这将是一个不断完善和发展的历史
过程。
  二、中国特色的民主政治建设原则
  中国的社会主义民主政治，使占世界约l／5人口的这个东方大国的人民，在自己的国家
和社会生活中当家作主，享有广泛的民主权利，这是对人类政治文明发展的重大贡献。
    中国的民主政治建设遵循以下原则。