1927-1937-复而不兴:战前江苏省保甲制度研究-二十世纪之中国-乡村与城市社会的历史变迁

早在国民政府实行新县制前，各省的区乡行政体制尚存在着三种模式。**种模式是以山东、山西为代表的村制，这两个省并没有编制保甲；第二种模式是以豫、鄂、皖等“剿匪区”为代表的自卫型保甲制度，其分布区域有10个省，区以下设有联保一级组织，并无乡镇一级组织；第三种模式即以江苏为代表的自治型保甲制度，其分布区域有9个省，区以下保留了乡镇组织，不设联保组织。②1939年，国民政府颁布了《县各级自治纲要》，推行“新县制”，基本上采纳了以江苏为代表的自治型保甲制度模式。新县制规定了县与乡镇两级的地方自治，以保甲组织来推行广泛的地方建设事务，这使得保甲从单纯的自卫组织演变为自治组织。自此，保甲与自治开始全面融合。③
　　第二，江苏省自治型保甲的这种设计，加速了自上而下政令的传达，却造成了政府官员将保甲视为“万能工具”的倾向。在保甲被作为“万能工具”的影响下，滥用保甲的现象无法避免，这反过来加重了乡镇保甲长的负担，阻碍了行政效率的提高。
　　在国民党当局看来，“自治为体，保甲为用”是一种合理的设计，即以政府主导的保甲组织来推行各项社会建设，从而推进地方自治。不过，国民党执政时期的“有为”政治，却使得这个自治事务的边界日益扩大，更使保甲组织日益行政化，沦为政令推行的工具。国民党执政之后，崇尚“有为”政治，希望一改“消极”为“积极”。于是，县级行政组织的规模不断扩大，政府职能不断扩张，各项行政事务增多。据1930年奉贤县施政报告所载，该县施政分为内务、司法、区政、财政、公安、教育、建设、农业、工商业和社会等十大项，其中每项下又分若干小项，共计72项。④同一时期涟水县的施政计划则达到了171项，可谓事无巨细，应有尽有。①据学者王奇生的研究，清朝一县知事所处理的事务尚不过30项，而国民政府时期的县长要处理事务（如民政、财政、教育、司法、建设和卫生等）竟达170余项。②国民政府时期县政府所处理事务之繁杂，令传统的县政府望尘莫及。1933年，陈果夫主政江苏以后，更加注重“有为”政治，他积极推动地方各项建设，期望江苏成为全国“模范省”。陈认为，那些动辄借口经费匮乏而尸位的主政者是要不得的，因为这些主政者无异于推卸自己的政治责任，“其究其极乃足以误国而召亡”。相反，主政者应当将“民生利害休戚，宜若疾痛之在躬”，必须担负其领导急进的责任。③如他所说，“我们在江苏服务，只是诚意为江苏谋福利，未尝有名利心……四年之间，上下融洽，皆以事业为目标”，“故建设事业得从容依据理想，逐步推行尽利”。④
　　受到“有为”政治的影响，江苏省当局对保甲组织寄予了很大的希望，不断利用保甲推动各项社会建设。*早关于保甲的运用是防治盗匪，“如苏北之徐淮海等地，匪风素炽，去年青纱帐起，闾阎均能安堵，尤以淮阴区自前次举行剿匪后，地方安谧，实近年所罕见。保甲运用之效，于此可见大端。”⑤随后，江苏省便将保甲用于征工浚河、土地陈报和强迫识字教育等事务，江苏省县一些官员倾向于将保甲当成“万能的工具”。如江苏省民政厅厅长余井塘所说：“保甲是一种方法，组织民众的方法，借以达到改善民众生活的一种方法。有了保甲，我们可以推进民众需要的一切。它是推行政令的工具，办理征工浚河，征工筑路也好，土地陈报也好，肃清盗匪，无一不可借重保甲。”
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