北大政治学评论-(第3辑)

　　《北大政治学评论（第3辑）》：　　二 认识中国分权改革：概念内涵、世界视野与历史维度　　在中国30多年来的改革开放进程中，不同时期的改革措施都表现出明显的分权趋向。20世纪80年代，农村地区的“家庭联产承包责任制”和对国有企业“放权让利”是在不同部门和领域所进行的重要改革，也可理解为国家一社会、政府一市场维度上的分权改革，而经济特区和计划单列市的设立则是行政管理领域的重要分权措施。与此同时，以政府机构改革和干部人事制度改革为主题的行政改革在这一时期也开始启动并持续至今。分税制改革是20世纪90年代财政领域所发生的重要制度变革，它在很大程度上影响和重塑了中央一地方关系，不仅是中国分权改革实践中得以制度化的重要改革成果，更已成为其后更为丰富的改革实践的重要背景和基础，也是广泛的分权相关讨论的重要前提。进入21世纪以来，中国的分权改革呈现了更为丰富的实践内涵，除了不断深化和推进既已展开的改革之外，分权改革的努力已经渗透到了经济社会政治生活的诸多领域和不同层面，其中政策领域特别是社会政策领域则成为重要的改革领域，而政策则成为重要的改革载体。近年较为密集的诸多行政改革措施，尤其体现了在国家一社会、政府一市场维度上的分权改革努力。可以说，分权是30多年中国改革的重要趋向和内容，在这种意义上甚至可以将30多年的改革笼统地概括为“分权改革”。总体上可以看出，中国在不同时期的分权改革有着不同的特定主题，分权改革的节奏也与普遍意义上的渐进改革进程基本吻合。　　30多年来不同领域的改革成就表明，分权取向的改革已经释放出巨大的治理潜力。尽管如此，由此推导出更大程度的分权会导向更好的治理绩效，则是武断的和缺乏根据的。30多年来分权取向的改革与显著的治理绩效之间的关系，与其理解或表述为分权带来了良好的治理绩效，还不如理解为对分权改革之前不当的权力集中的调整和修正带来了这样的结果。权力的集中和分散本来就是相对的，这种理解事实上还有助于人们扩展有关权力集中与分散的理解，将改善治理的思考置于权力集中一分散的广阔视野中，摒弃围绕分权可能产生的教条思维和极端化思考，避免使分权改革遁入“为分权而分权”的改革困境。就中国分权改革所提供的经验看，似乎某种程度的分权有助于改善治理，却难以得出更大的分权将导向更好的治理的一般推论。　　伴随30多年的改革过程，中国国内学术界与分权相关的研究一直持续不衰，并已成为经济学、政治学、法学、社会学、行政学等不同学科的重要研究领域，甚至在历史学研究中也成为一个回应现实问题的重要研究主题。不同学科对分权问题的思考激发了人们对于分权改革的广泛联想，也在一定程度上将有关分权的思考引向了片面强调分权及其正面效应的思考方向，从而使分权成为一个确定的目标甚至是某种伦理价值，进而成为评价事实层面不同领域制度调整和不同政策及其实践的标准与依据。事实上，分权作为与权力集中相对应的一个概念，在概念意义上是相对的，在实践中也常常是可逆的和互为转化的，而国家治理的现实需要影响和决定着不同领域权力与责任的集中或分散。总体上，中国的分权改革实践远远走在了相关学术研究的前面，其实践内涵也远比学术研究所涉及的内容更为丰富。因此，厘清纷乱的分权概念并在历史维度和世界视野中审视分权实践，对于理解中国的分权改革极为重要，不仅可为未来中国国家治理的持续改进提供有意义的思考方向，也有助于概括和提炼中国分权改革经验以丰富和扩展人们在这一问题上的一般思考。　　分权是大多数国家所实践的实现治理和公共管理各项目标的常见的同时也常常是不同的实践，它不是理论，也缺乏明确而统一的界定。虽然在分权改革实践中，甚至在有关分权的学术讨论中，分权大多被当作一个有着明确界定的概念，但实际上非但不存在有关分权概念的共同界定，对不同的人而言，分权的意义也大相径庭。　　分权不仅包括权力的分配，还包括责任的分配。但从“分权”一词的中文表达来看，分权则很容易使人忽略这一概念所蕴含的全部内涵，即可能只看到了权力的分配却忽略了责任的分配。事实上，分权实践有时可能只是一种责任和职能的分配，而不涉及或只涉及有限的权力和资源分配。因此，地方政府有时在面对新的责任时表现得迟疑不决也丝毫不足为奇。　　不仅如此，对分权的理解和界定常常涉及分权的不同类型和分权的不同实现方式。　　……