中国公共政策制定中的公民参与研究

　　《中国公共政策制定中的公民参与研究》：　　第三节 公民参与公共政策制定的重要作用　　界定公共利益的重要途径　　公共政策立足于“公共”二字，意思是社会公众所共同拥有的政策、并要共同承担政策后果，“公共利益”是“公共政策”的基本价值取向。但关于公共利益该如何界定，长久以来，一直存在尖锐的分歧和争论。争论的焦点在于在多元利益相互冲突的社会中，是否存在公众共同认可的公共利益？公共利益依靠何种方式实现？　　古希腊的大部分学者都承认公共利益的客观存在，霍布斯、洛克、卢梭等也多追随这一政治思想传统。对公共利益界定较有代表性的是功利主义学派，其代表学者边沁认为：“公共利益是组成共同体的若干成员的利益的总和。”②在这里，虽然正确地承认了公共利益的存在，但由于其采用将“个人利益”叠加的方式来把握“公共利益”，并不能为公共利益概念提供一个清晰的理解。因为在利益多元的社会中，众多社会成员的个人利益不仅复杂多样，而且往往互相矛盾，将其简单叠加，便有可能互相抵消，这样一来，哪里会有利益*大化的状态。因此，在深受功利主义影响的近、现代公共管理中，许多由政府制定的公共政策，虽然都打着维护公共利益的旗号，号称代表“*大多数人的*大幸福”，但在本质上，只不过是制定公共政策的精英们所做的一种利益选择，是将一部分社会成员的个人利益上升为公共利益，而将另一些社会成员的个人利益当作了满足所谓公共利益的牺牲品。　　到了20世纪下半叶，对于公共利益的功利主义理解开始有了争议。熊彼特、本特利等人都拒绝承认公共利益的存在，其中影响*大的当属公共选择理论学派。该学派认为，每个社会成员个体的行为“总是在决策中追求尽可能大的收益和*少的成本。人们从根本上都是自私自利的，关心自己的，并且其行为具有工具性”。①作为决策者的政治家自然也是如此，政府及其政策制定必然会受到“经济人”动机的影响，总是代表着某些人的个人利益。所以，公共利益在现实中并不存在。用布坎南的话说就是：“如果认为国家代表着社会的公共利益，那是一种无知……除了个人目标之外，根本就不存在什么社会目标或国家目标。”②因此，在现实社会中，公共政策制定过程常常出现背离公共利益的现象。政府中的政策制定人员并非拥有完善的道德，他们在缺乏有效监督的情况下，会利用手中的权力谋取私利。所以，人们决不能迷茫于对公共利益的功利主义理解中，必须懂得为了“*大多数人的*大幸福”这一政策目标往往是政治精英所做的利益选择的代名词。　　公共选择理论对公共利益的功利主义理解的冲击是巨大的。但是，他们在揭示对公共利益的功利主义理解的“恶”的同时，却通过对公共利益这一重要概念的抛弃，得出了公共政策应以个人利益为价值取向的有害结论。　　那么，究竟什么是公共利益呢？马克思曾经说过：“共同利益就是自私利益的交换，一般利益就是各种自私利益的一般性”，“共同利益恰恰只存在于双方、多方以及存在于各方的独立之中。”③因此，就公共利益的内容而言，公共利益必定与社会公众能够亲身体会和感受到的，有实质内容的个人利益密切相关。如公众生命和健康的利益，公众正常生活和生产的利益，公众社会保障与福利的利益，公众享受社会经济文化发展成果的利益等等。　　……