摆脱战败:日本外交战略转型的国内政治根源

　　《摆脱战败：日本外交战略转型的国内政治根源》：　　第二节 机制调整：从“官僚主导”到“官邸主导”　　从“1955年体制”下的官僚主导型到21世纪初逐渐转向首相官邸主导型，是战后日本外交与安全决策的基本脉络。所谓“官僚主导”，主要指在政策的酝酿、拟定、决策及交涉过程中，行政官僚凭借权力、信息以及人脉等优势，独占或主导政策方向的一种政治形态。而与之相对的“官邸主导”，是指首相官邸统合政治任命人员、行政官僚及其他政策主体，对综合、重大及紧急的政策问题进行政治判断和综合政策协调的另一种政治形态。　　首相官邸主导外交与安全决策，是一种区别于战后长期以来形成的以外交、防卫等省厅官僚来主导政策议程的新模式。21世纪初，中央行政机构改革正式实施之后，特别是随着小泉内阁的出现，学术界才对首相官邸在决策中的角色予以集中关注。这种决策模式在小泉执政时期表现得比较突出，但在**次安倍内阁后期，福田康夫内阁、麻生太郎内阁时期遭受挫折。由于民主党取代自民党成功实现政权更迭，官邸主导的趋势再度得到确认。随着2012年安倍再度执政，对外决策中官邸主导的格局基本形成。　　一对外决策中的官僚政治　　日本各省厅的中高层官僚在政策制定及决策信息等方面具有优势，在其高度的专业性和政策连续性等方面具有不断更迭的首相及其内阁所不能替代也无法改变的稳定特质，亦被形象地称为日本政治的“遥控器”和日本社会的“稳定阀”。对外决策中的官僚政治主要有以下特点。**，对外政策分析中的组织过程模式将政策视为由政府内参与决策的相关机构基于某种标准工作程序的产物。一般来说，日本外交政策的提出和执行均在外务省的管辖之下。作为对外事务的主管行政机关，与其他省厅相比，外务省在决策程序中的作用比较独特。第二，外务省内的决策机制主要由“禀议制”与“会议制”构成。“禀议制”模式由小野丰明、山城章、辻清明及中根千枝等学者提出并论证，是日本官僚制组织与政策活动中共通的独特决策方式。在该模式之下，负责统和省内下属各部门的事务次官兼有上传下达、临机决断、草拟政策的职权，成为省厅政策过程中的实质性核心。外务事务次官是辅佐外相的省内事务性*高负责人，其日常的主要工作是审阅各驻外使馆发来的电文，掌握、分析各类情报，在此基础上，召集有关部局的课长、局长、外务审议官参加会议，研究对策，做出指示。具体的外交政策通常先由局下辖的课草拟，然后提交给局长。其中涉及其他局所管事项，则在局与局之间进行专门调整。政策草案提出之后，*终交由外务次官处理。当涉及各个省之间的问题时，统一由相当于次官助理的外务审议官来调整各省的意见。外交方针大致内定以后，才向外相做*后的说明并取得其认同。就决策模式而言，这种日本式的决策方式，主要体现了组织过程决策模式的突出特征。但这种决策方式仅仅涉及例行公事式事项的处理，而起草法案等重要事项的实质决策反倒是在相关者召开的会议上进行的。这也证明外务省内也存在“常规型”和“非常规型”之分，重要的外交政策问题往往通过各种会议解决。“会议制”包括外务省综合会议、干部会议、局长级会议、主任课长会议以及首席事务官会议等，分别承担不同的功能。另外，外务省内还有针对各种突发事件而设立的临时会议，综合外交政策局则多起主导性作用。第三，在日本对外决策过程中，常规型决策多体现为“官僚主导”，重大突破则靠“政治决断”。在“非常规型”决策中，“官僚主导”在突破性课题上是无能为力的，这也是战后日本外交的通病。　　……