民国北京政府分税制研究

　　《民国北京政府分税制研究》：　　（一）财政关系　　民国中央与地方之财政关系与前清大同小异，解款仍旧，协款仍旧。如果说新型国家财政制度有一定进步的话，其优于晚清的地方大致如下几点。　　一是解款制度的统一。前清收支省自为政，皆不统一。各省向中央解款，可以钱出多门、对应各部，中央各部亦有接受解款之权，甚为混乱。民国则要求各省由各县解款财政厅，北京则解往财政部，实现了管理上的逐步统一。　　二是协款制度的统一。前清旧制，相关省份按照中央指令直接协济，但协济与否、协济多少自命令发出后，便与财政中枢的关系不是很大了，纯然成为各省之间的私下交易，扯皮不断，很难统一协调。民初协款规定，由各富省将协款上解中央，再由中央配于各贫省，不令彼此私相授受，杜绝了中间程序上的烦扰和无序。　　三是设立审计院。北京政府于中央设立审计处（后设审计院），颁布了一系列法规。审计院依法负责对全国财政进行监督，审定国家岁入岁出，应该视为财政上的一大进步。中央政府虽然对地方行政管控乏力，但对于举借外债之事，政府必定干涉，故至今各省借外债者极少。此为审计院的成就之一①。　　财政上的三权分立当列为税制变化之亮点。民国成立，政制改为内阁，设立国会，以财务立法监督财政；设立审计院，以财务司法审核财政，依法审核收支之用途及其收支之虚实，人民有监督财政之权；财务行政由财政部负责，掌管全国预算决算之编制，财政收支之执行，公帑之保管等职责②。尽管许多制度并不一定能够得以推行，如预算决算并未按期编制实行，财政监督也仅仅是一种设想而徒具其名，但至少是税制上的一大进步。较之前清“既无立法机关为准则于先，复无司法机关为检查于后，一任坐握财权者之欺饰蒙混，是以紊乱纠葛不可爬梳”①的弊端，民初财政上三权分立在时人看来，简直是一剂灵丹妙药，“三重监督为国家整理财政必不可少之制度”，虽然因各种原因而“始终未克完全施行”②，但其进步意义不容忽视。　　民初税收特点除紊乱苛繁之外，尚有税收不公的问题：一是间接税过重，直接税过轻。间接税涉及一般消费品，人民负担额与其负担力相比，贫者过重，富者反轻，有失租税公平之道。二是直接税偏重田赋，而其他税种如营业税、家屋税等很难推行，殊失公平普及之旨。三是涉外税收严重不公，中外商民在租界内及外国人之在内地所经营之所有事业、资本、财产等，均不能依法纳税，不仅莫大税源因之脱漏，亦且驱逐内地工商与资本移入于外人势力之下。笔者曾就税收不公问题撰写数篇文章，常扼腕于民国之多艰，民生之辛酸。　　就税收征管而言，*为讨厌的是税收征管制度自身的腐败和有法不依。租税征收制度，当力求人民纳税之便利与国家收入之增加。中国征收制度，多由官吏包收，如厘金、常关及统税、统捐等，大多是国家预定税额，责成官吏依额征缴，并以各种考成制度督促征收，增收则奖励有加，减收则谴责随至。官吏往往设法勒索，或额外加征，务为贪索，以邀懋赏，每有税制本良，而结果转至害民病国，因是人民负担较应纳之额为重，而国家收入并不因是而增加③。　　……