美国国家情报战略研究

美国国家情报战略研究绪论绪论“战略并非一种单纯固定的教条，而是一种‘思想方法’。其目的就是要整理事件，将他们照着优先次序来加以排列，然后再选择有效的行动路线。” 安德烈·薄富尔：《战略绪论》，钮先钟译，内蒙古文化出版社，1997年版，第4页。——安德烈·薄富尔一、问题的提出美国有着层次分明的战略体系，位于顶端的被称为“国家战略”（National Strategy）或“大战略”（Grand Strategy）， “总体战略”“国家战略”和“大战略”这几个名词，使用至今已几乎变成同义词。关于这几个名词之间的差异，在此不予赘述，详见吴春秋：《论大战略和世界战争史》，解放军出版社，2002年版，第10-13页；钮先钟：《战略研究》，广西师范大学出版社，2003年版，第7-34页。指导着下级的类别战略。这些类别包括军事、外交、经济等方面，而情报作为美国国家安全的**道防线， The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p30,http://wwwglobalsecurityorg/military/library/policy/national/nss-020920pdf也是这些类别之一。虽然“情报是国家呼吸的空气”， Loch KJohnson (ed), Strategic Intelligence (Vol5),London: Praeger Security International, 2007, p179与美国的生存与发展息息相关，但是直到“9·11”事件发生后，美国才逐渐形成了适应新时代要求的国家情报理念和国家情报战略指导体系。“9·11”事件的发生，暴露了美国国家情报工作的严重缺陷，美国上下因此意识到必须打破情报机构之间的壁垒，整合对内和对外情报工作，并加强情报、执法和国防系统之间的合作。随后，2004年《情报改革与防止恐怖主义法》（Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004）将国家情报理念的变化以法律的形式确定下来，使“一体化”（integration）成为新时期国家情报工作的灵魂；同时，该法还对国家情报系统进行重大调整，设立“国家情报主任”（Director of National Intelligence）， “国家情报主任”（Director of National Intelligence）这一职务*早于1971年由白宫管理与预算办公室副主任詹姆斯·施莱辛格（1973年成为中央情报主任）提议设立，1985年前中央情报主任斯坦斯菲尔德·特纳也建议设立这一职务。目前，国内对于“Director of National Intelligence”这一职务名称有不同的翻译，有的翻译为“国家情报总监”，还有的翻译为“国家情报局局长”，而其办事机构“Office of the Director of National Intelligence”也相应地被翻译为“国家情报局”。笔者认为，这一职务翻译为“国家情报主任”更合适。因为，对于这一职位的翻译，应该放到历史发展的过程中去考察，才可得到恰当的翻译。1946年1月22日，美国杜鲁门总统发布行政命令要求组建一个情报协调机构——“中央情报组”（Central Intelligence Group），当时规定该组的领导是“中央情报主任”（Director of Central Intelligence）。1947年7月26日，杜鲁门总统签署了《1947年国家安全法》，在“中央情报组”的基础上组建了“中央情报局”（Central Intelligence Agency），其领导人的称谓并未变化，仍然是“中央情报主任”。2004年12月17日，小布什总统签署了《2004年情报改革与防止恐怖主义法》，规定“中央情报主任”要被另外一个同样负责协调整个情报界的职务代替，这一职务的英文名为“Director of National Intelligence”。因此，从历史的延续关系来讲，将取代“中央情报主任”的职务翻译为“国家情报主任”更能反映出其前后相继的关系。对国家情报工作进行统一的协调与管理。随后，在2005年10月，美国国家情报主任办公室（Office of the Director of National Intelligence）**次公开发布《国家情报战略》报告， Office of the Director of National Intelligence, The National Intelligence Strategy of the United States of America: Transformation through Integration and Innovation, October 2005,http://www.dnigov/publications/NISOctober2005pdf标志着国家情报主任开始以战略管理的方式对国家情报工作进行指导，而国家情报战略也就此正式加入美国的战略“金字塔”。此后，美国国家情报的各类活动和能力建设（内部改革与转型）都在国家情报战略的指引之下进行。本书的研究对象是2005年10月以后才为外界所知的美国国家情报战略。既然“国家情报战略是国家情报主任代表总统和国家安全委员会管理情报界（Intelligence Community）的*重要的工具”， Office of the Director of National Intelligence, The National Intelligence Strategy of the United States of America, August 2009, p17，http://wwwdnigov/reports/2009_NISpdf那么这个工具的构成要素是什么？它是如何运作的？取得了哪些突出的成就？存在哪些难以解决的问题？未来将会如何发展？这些就是本书要探讨的主要问题。二、研究意义首先，国家情报战略是美国国家情报主任管理情报界*重要的工具，指出了情报界*优先的任务，以及未来一段时间美国国家情报能力建设的方向。对其进行研究，剖析其背景、机制、内容和实施情况，有助于掌握当前和未来一段时间美国国家情报工作的重点，理解美国情报界设定这些重点的原因，以及这些重点之间的内在联系。其次，国家情报战略作为美国情报界的*高纲领，回答了一些争论已久的理论命题，如国家情报的主要任务、情报与决策的关系、“情报周期”（intelligence cycle）概念的演变与缺陷等等。对其进行系统研究，可以了解美国官方对这些理论命题的*新看法，有助于更加全面地掌握美国情报理论的发展。三、基本概念（一）国家情报早在美国《1947年国家安全法》（National Security Act of 1947）中，便出现了“国家情报”的用语，只是当时并没有将其作为一个定义加以阐释。 National Security Act of 1947, July 26, 1947，http://wwwintelligencesenategov/nsact1947.pdf经过近60年的发展，到了2004年，《情报改革与防止恐怖主义法》对其进行了迄今为止*大的一次修订。以下引证几个“国家情报”定义，以比较其变化。 表0-1“国家情报”概念的变化 时间文件名称内容1948年《国家安全委员会第3号情报指令》 National Security Council, National Security Council Intelligence Directive No3: Coordination of Intelligence Production, January 13, 1948，http://wwwfasorg/irp/offdocs/nscid03htm国家情报对各类部门的情报进行融合，覆盖了国家政策和国家安全的诸多方面，涉及多个部门和机构2002年《国家安全法》 National Security Act of 1947(as amended), 2002，http://wwwintelligencegov/0-natsecact_1947shtml“国家情报”和“有关国家安全的情报”： （A）均指与多个政府部门或机构利益相关的情报 （B）均不包括由联邦调查局实施的反情报或执法活动2004年《情报改革与防止恐怖主义法》 Public Law No108-458: Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, December 17, 2004,http://wwwintelligencesenategov/laws/pl108-458pdf1947年《国家安全法》第三款第五段经过修正，做如下表述：“国家情报”和“有关国家安全的情报”是指一切情报，而无论其来源为何，且包括在美国国内或国外搜集到的信息 （A）经确定，与总统颁布的所有指令一致，他们属于多个美国政府部门 （B）它们包括 （i）对美国及其人民，财产或利益构成的威胁 （ii）大规模杀伤性武器的发展、扩散和使用 （iii）任何与美国国家或本土安全相关的事务由此可见，修订后的美国“国家情报”，超越单一部门的属性没有变化，但其内涵却得到扩充，囊括了“一切情报”（all intelligence）。这意味着以下两点变化：**，国家情报的来源增加。 所谓“情报来源”，是指获取情报或信息的手段和系统。参见：USJoint Chiefs of Staff, Joint Publication 2-0: Joint Intelligence,Washington, DC: Government Printing Office, June 22,2007, pp1-5,http://wwwfasorg/irp/doddir/dod/jp2_0pdf修订后的“国家情报”概念，将联邦调查局实施的反情报活动也包括在内。第二，突破了空间上的限制，将国外、国内的情报工作整合起来。这标志着“9·11”事件后，美国官方充分意识到，冷战时期遗留下来的情报理念已经严重滞后于环境的变化，而且开始重新设定新安全环境下情报的角色和功能。从法律条文的变更，可以发现美国新的“国家情报”理念的特点，即打破国外和国内的分野，加强执法部门和情报部门的合作，力图整合机构之间过时的条块分割。可见，“一体化”已经成为新时期美国国家情报工作的关键。（二）战略1战略的起源和要素英文中的战略一词，词根出于希腊。古希腊语中有“stratos”一词，意为军队，后衍生出“strategeia”，其意义为将道（generalship）。 钮先钟：《战略研究》，广西师范大学出版社，2003年版，第2页。东罗马皇帝毛里斯（Maurice）曾著Strategikon一书以教育其将领，其意为“将军之学”。直到1777年，法国人梅其乐将该书译成法文，并据其书名创造出“strategy”一词，此即为“战略”一词作为现代军语的起源。 钮先钟：《西方战略思想史》，广西师范大学出版社，2003年版，第69页。战略概念从产生至今有一个发展过程，基本上可以分为三个阶段：**阶段为我国古代和西方18世纪以前的古代战略时期；第二阶段为18世纪末至**次世界大战爆发时的近代战略时期；第三阶段是两次世界大战后的现代战略时期。 杨毅主编：《国家安全战略理论》，时事出版社，2008年版，第15-16页。在美国，战略概念发展至今，已有诸多官方或学者的权威界定，虽然表述方式不同，内容上也有所区别，但对于战略的基本要素，“在美国军事学界已经形成了比较一致的看法：将手段和途径联系起来以达成目的，这便是战略。” Daniel MGerstein, Securing Americans Future: National Strategy in the Information Age,London: Praeger Security International, 2005, p11如在《国防部军事及相关用语词典》中，“战略是指协调一致地使用国家权力，以达成战区、国家或多国目标的谨慎计划”。 USJoint Chiefs of Staff, Joint Publication 1-2: Department of Defense Dictionary of Military and Associated Terms,Washington, DC: Government Printing Office, August 2009, p525,http://wwwdticmil/doctrine/jel/new_pubs/jp1_02pdf丹尼斯·德鲁（Dennis MDrew）和唐纳德·斯诺（Donald MSnow）也认为，战略是一个既要考虑追求的目的（目标），又要考虑达成目标的途径和手段的复杂的决策过程。 丹尼斯·德鲁、唐纳德·斯诺：《国家安全战略的制定》，王辉青等译，军事科学出版社，1991年版，第13页。而用公式表示即：战略=目的（追求的目标）+途径（行动方案）+手段（实现目标的工具）。 军事科学院战略研究部编：《战略学》，军事科学出版社，2001年版，第13页。2美国的战略层级和类别随着历史的发展，战略的层级和类别都不断地拓展。“若就目标和方法而论，战略应当作一个单独的整体来看待，但是若谈到应用时，则又必须再加以分项，使每一类的战略仅适用某一特殊的领域。” 安德烈·薄富尔：《战略绪论》，钮先钟译，内蒙古文化出版社，1997年版，第18页。按照薄富尔将军的观点，不同层级和类别的战略概念逐渐形成了战略“金字塔”，位居顶点的是*高政治权威直接控制的“总体战略”（total strategy）。在其下，每一个领域（军事、政治、经济、外交等）都应有一个分类战略。 安德烈·薄富尔：《战略绪论》，钮先钟译，内蒙古文化出版社，1997年版，第19页。美国的战略“金字塔”也在不断地发展完善，以美国官方公布的战略报告为线索，可以跟踪美国战略“金字塔”的发展轨迹。1986年，美国通过《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》（Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986），要求总统每年提交关于国家安全战略的报告，在美国安全战略体系的顶端正式建立了汇报机制。1987年，**份《国家安全战略》（National Security Strategy of the United States of American）报告出台，至今为止，已有6位总统颁布了17份《国家安全战略》报告。 里根总统2份（1987年、1988年）、老布什总统3份（1990年、1991年、1993年）、克林顿总统7份（1994年、1995年、1996年、1997年、1998年、1999年、2000年）、小布什总统2份（2002年、2006年）、奥巴马总统2份（2010年、2015年）、特朗普总统1份（2017年）。“9·11”事件之后，美国在2002年通过了《国土安全法》（Homeland Security Act of 2002），设立国土安全部，并在同年7月颁布了**份《国土安全战略》（National Strategy for Homeland Security）报告。该报告专门针对恐怖主义威胁，对《国家安全战略》报告进行补充。 The White House, National Strategy for Homeland Security, 2002, p5，http://wwwdhsgov/xlibrary/assets/nat_strat_hlspdf02在此之后，又出现了一些针对具体领域的类别战略报告，如2002年12月出台的**份《打击大规模杀伤性武器国家战略》（National Strategy for Combating Weapons of Mass Destruction）报告，2003年2月出台的**份《打击恐怖主义国家战略》（National Strategy for Combating Terrorism）报告，2003年2月出台的**份《网络空间安全国家战略》（National Strategy to Secure Cyberspace）报告，2005年3月出台的**份《国防战略》（National Defense Strategy）报告，2005年10月**次公开颁布的《国家情报战略》报告等等。这些战略报告的不断出现，标志着美国战略体系的不断成熟与完善。（三）美国国家情报战略美国国家情报战略是情报界为了完成国家情报担负的国家安全使命，协调一致地运用和发展国家情报能力的纲领和计划。其内容包括“运用”和“发展”两个层面：一是运用现有的国家情报能力，设定国家情报活动的优先等级；二是发展国家情报能力，指出资源投入的重点，即指导美国情报界的内部改革。国家情报战略由国家情报主任办公室牵头，与情报界其他16个机构共同制定，经过国家安全委员会主要成员的审查和批准，每隔四年进行一次调整并出台报告。 Office of the Director of National Intelligence, Media Conference Call with the Director of National Intelligence MrDennis CBlair，2009 National Intelligence Strategy, September 15, 2009, p1，http://wwwdnigov/interviews/20090915_interviewpdf迄今为止，已经在2005年、2009年、2014年、2019年出台了四份战略报告。至于国家情报战略的依据，一方面是根据上位的国家安全战略，设定国家情报日常业务工作的优先任务；另一方面是根据《四年情报界评估》 《四年情报界评估》（Quadrennial Intelligence Community Review）类似于国防部的《四年防务评估》，其作用是预测未来15年内，全球趋势和新兴威胁对美国情报活动和能力的影响，以及情报界对付这些威胁所需要的能力、资源、职权和人员等。该评估已经在2001年和2005年进行了两次，每次都提交了一份保密的报告。2005年美国《国家情报战略》报告依据《四年情报界评估》，制定了十项能力目标。详见：HRept109-101, Intelligence Authorization Act for FY2006, June 2，2005，http://wwwfasorg/irp/congress/2005_rpt/hrpt109-101htm以及Catherine Dale, National Security Strategy: Legislative MandatesExecution to Date, and Consideration for Congress， Washington, DC: Congressional Research Service, December 15，2008, p15，http://wwwfasorg/sgp/crs/natsec/RL34505pdf《情报界构想2015》 《构想2015：成为一个全球网络化、一体化的情报业界》是第二任国家情报主任约翰·麦康奈尔（John McConnell）于2008年7月颁布的战略文件。类似于《联合构想2010》和《联合构想2020》文件对美军的指导，该文件以前瞻性的视角，描绘了情报改革（转型）的完成状态，为理想中的情报界设定了蓝图，将在较长时期内牵引情报界的能力建设。参见：Office of the Director of National Intelligence, Vision 2015: A Globally Networked and Integrated Intelligence Enterprise, July 2008，http://wwwdnigov/publications/vision_2015pdf《情报界构想2025》 《情报界2025构想与基础性优先处理事项》是第五任国家情报主任丹尼尔·科茨（Daniel Coats）于2018年7月9日面向整个情报界发布的战略文件，旨在确保情报界始终处于领先地位，应对国家面临的各种分散、复杂和不断增长的威胁，以及支持特朗普总统发布的2017年 ……