治大国若烹小鲜:基层治理与世道人心

灰色，理解基层治理的另一个维度 今天的社会到底发生了什么？实际上很难界定。每个人眼中都有自己的世界。同样一件事情，我们去看它，会有很多不同的看法。比如调研，你去问村干部，去问普通的村民，去问乡镇的领导、县领导，可能看法都不一样。因为大家看法都不一样，所以有意思。 社会学的一个好处，就是可以从纷繁复杂的现象里面找到一些核心机制，不一定非常准确，也不一定非常武断，但是确实给我们提供了看世界的一个角度。 一、灰色 我的专业是基层治理，我自己把这个角度概括为一个词：灰色。 我们经常看到，媒体报道也好，学术研究也好，实际上有一个共同特点，就是看这个世界都是非黑即白的。一出事情就是政府很粗暴、警察很粗暴、城管乱打人，或者反过来说弱势群体很可怜，等等，一下子把我们的生活体验和情绪调动起来。实际上，我们这个社会不太缺情绪，缺的是对情绪的理性呈现。 所谓“灰色”，就是里面有很多复杂性，实际上很难用简单的意识形态，或者一个道理、一个判断去呈现出来。我们现在很喜欢用“大词”来判断一件事，但实际上这种“大词”往往没什么解释力。说到底，这深层次的原因也许是我们根本就不了解身边正在发生什么。 比如“80后”，小时候可能经历过营养不良，但是没有经历过饿肚子。这么一个简单的事实，但其实发生的时间并不是很长。20世纪六七十年代的人，很多人都有饿肚子的经历。短短这么一段时间，这个世界发生了多大的变化！但谁去呈现这个变化呢？ 又比如说，现在有很多基层同志，他烦恼的是没有办法跟群众接触、没有时间跟群众接触。他大量的工作都是应付上面的各种要求。但是，就在十几年前，基层工作的同志*烦恼的事情恐怕就是天天要跟群众打成一片，给群众做工作，发生各种各样的冲突。其实时间不长，也就是农村税费改革后的事，有十几年。 做社会问题研究，从历史比较的视角、动态社会变迁的视角去看，其实基层治理、整个社会的状况比以前好了很多，这是毫无疑问的。如果说我们过去基层存在的问题主要涉及生存问题、涉及很根本性的一些问题，那么，今天的问题，我觉得只要政策、措施比较适宜，基本上都是可以解决的。 二、困境 目前，基层治理存在的问题主要有两种。 一种是上级要求的事项跟基层治理实际之间的不匹配。比如基层经常面对的：所有事都要办事留痕。 我见到有些地方搞网格化，所有事项都要进网络系统。村里电线杆上有个小广告，按正常情况，村民见到撕了就完了，或者打电话让村干部撕了就好，不行让村里的保洁员处理也可以嘛。有了系统之后呢，村干部得先拍个照传导入系统里面，表明什么时间在某地有个小广告，然后平台派单，一级一级下派，溜了一圈，*后还是转到这个村——让保洁员去撕掉。 这种方式的好处是考核方便，但实际上增加了不少行政成本。本来村庄自治可以自我解决的问题，没必要进入非常整齐划一的系统里去。为了完成任务、表示效率很高，村干部每个月都得处理多少单事情，经常就是村干部说发现某处有垃圾，拍照上传，然后清理掉，再拍照上传。 这种问题如果说不好听的属于“没事找事”的话，另一种基层治理的问题就是“有事找不上”。今天，整个基层社会已经高度流动，很多地方都已经空心化了；一部分以前村里面自己可以解决的问题现在解决不了了，要找人解决也找不上。 基层社会有很多东西是处于由白到黑的过渡地带。很多事情从执法的角度去做，实际上并不容易，往往执法成本很高，或者根本就没办法执法。现代社会里面，村庄内部已经失去了自我规范、自我约束的能力，社会自我调节能力已经缺失了。 比如说中部地区，湖南、湖北的人情费非常高，老百姓都受不了。你生孩子办个周岁我可以理解，什么三岁、六岁、九岁、十二岁，都要办，这就很夸张了。考高中要办，考大学也要办。甚至有个地方母猪生了个小猪仔都要办酒。 而且村庄是没有办法自我调节的。你一个人宣布说我以后不办酒，别人一个会说你傻——过去的投入都赚不回来了；另一个还会说你不近人情，等你哪天家里有事了，不可能有人来的。所以，所有人都是咬着牙把酒办下去。村庄内部没有调节机制了。 这时候怎么办？很多地方政府，比如乡镇一级介入，搞一个红白理事会，宣布说哪些可以办、哪些禁止办，大家都拍手称快。很多白领看到这样的新闻会说：哎呀，你这政府要不得，怎么能干预老百姓自己的生活呢？但其实本地人的反应都是特别欢迎这种干预。你不干预，大家还有意见。 说这个的意思是，当现在村庄内部传统的自我规范、自我约束力量衰落，没有合理的调节机制时，就不是政府作为太积极的问题，而是是否作为的问题。 三、转型 今天我们的社会治理问题，与过去相较，治理对象、内容、方法都已经发生了全新的转变。一些现存问题实质上是社会转型必然带来的问题。在转型这个大层面上，这些问题都是客观存在且不好解决的。 比如治理粗糙，一些行政层面的负面问题都有待解决。一是机构臃肿。正式人员之外，任何途径往下走，在*低一级都还有很多协管员，可能800人的村庄里设置了二三十个领工资的岗位。二是行政有惰性。上面派来一件事情就办一下，没有更多的时间和精力去积极主动地为百姓办事。三是部分治理方式粗暴，一出问题就捂着盖着，不揭盖子。 但也有值得表扬的地方，目前中国整个的行政体系实际上是比较现代化的。没有任何一个国家的公务员系统，像我们国家的干部这么勤奋，尤其是基层干部。现在这个季节，如果你在乡镇工作，24小时不能关机——防汛。叫你值班，你就得值班；叫你去待着，你就得去待着。我前阵子去调研，那边区长周末晚上都在值班，半夜打电话查岗，自己开个越野车去看水库。乡镇的普通干部肯定也一样。 前几年流行一个说法，说中国的官民比是多少，跟全世界比，跟唐朝比，如何如何高。但是真正研究国家治理的时候，你会发现并不是这样。我们现在严格控制编制，但确实雇用了很多半正式的人员——各种协管员之类。但即便把这些加上去，就整个的治理的负荷水平来讲，也不算高。我们的政府是一个“全能型”的政府。别的国家基本上都是“有限责任公司”，我们是“无限责任公司”，所有的问题，包括家里面吵架，都可以找基层政府。 在派出所工作的同志都很清楚：城市好一点，如果在农村，110接警里面相当大的比例都是关于家庭矛盾（农村没有特别多的治安警情，110统计数据一看，大部分都是家庭矛盾）。夫妻吵架为啥找警察？因为110出警要求5分钟到岗啊，村干部可能还故意延迟个半小时让你夫妻消消气。 其实，从整体行政效率讲，我们目前“自上而下”要求较高，也相当高效。但与之相对，另一个重要的问题是，行政资源是有限的，非常的有限，所以越到基层，越会发现实际能做的事很少，而上面的要求又高。 有句话说得好，“上面千条线，下面一根针”，就是说：任何事情在上面的时候，往往有很多部门；但是越到下面的时候，可能很多部门就对应了一个人，每个人都要解决很多摊子的事情。而且乡镇还有个很重要的特点，就是养着一大帮不做事的人，就是四五十岁快要退休的那一帮人，有许多是不做事的。 在这种情况下，怎么去回应老百姓的需求？公安机关、城管在具体的落实层面就成了典型案例。如何具体理解街头执法的困境？从上面说的整个国家、社会的脉络进入，使用“灰色”的视角，就能看得很清楚。 所有的街头执法面临的问题都是类似的。在陌生的环境中，面对执法对象的不确定性，无法掌握他全面的身份信息——城管甚至无权查看别人的身份证——所以即使面对一个很小的摊贩，都无法真正解决问题，往往被指责为“不作为”；另一个极端是，一旦出事，城管进行了执法，又会被诟病为“粗暴”执法。 其实，执法本身很简单，就是按法律法规办事。为什么我们现在觉得前面要加个形容词？因为人们认为，唯其如此，才能定义执法的现状，这也说明事情本身有足够多的灰色、复杂性。 在城管这个例子上，不太可能产生强势作为。一出问题的时候，比如媒体一报道，城管部门会先处理自己的执法者。所以，现在城管为完成考核指标，基本依靠人海战术，或者*后选择与摊贩“和谐共处”。 今天的基层社会的正常形态就是“复杂性”。实际上，无论是村庄还是街头都有更甚于此的灰色地带。只要是有利益的地方，基本上就有团伙。如果你看到城市里有个摊贩集中又很有秩序的地方，那么其背后一定有团伙管理，否则不会这么一直有秩序。 对城管来说，连个体的摊贩都对付不了，团伙就更对付不了。你找派出所吗？出了问题可以找，但没出问题的话，摊贩问题本身就不归他管。村里也一样，尤其是征地拆迁的时候。 所以，所有人都期待着我们的社会加速转型，以为转型完了就好了。但转型完了也有之后的问题。 四、治理 如果要做一个粗略总结的话，基层治理的问题，首先就是上级政策跟基层不匹配、造成资源浪费的问题。 其次就是基层社会转型，制造了很多新生事物，这些事物可能以前政府就没有管过，不管不行，一管又出乱子。 *后就是基层社会中本质上存在的模糊、无法定性的问题。因为灰色，所以无法定性，公权力进去之后无所适从。 比如砂石盗采，看上去很简单，其实很复杂。在河道里，一般归基层水务局管；在河道外，就是国土部门管。但是，有权限的执法大队就那么几个人，有执法证的县级执法队员也就那些，而一个县怎么也有二三十万人，好多乡镇，一级一级，基本上执法力量都顾及不了。 违法的人还很懂法律，钻空子的人把法律研究得很透。比方说，我做田野调查的地方有个街道，有管理摊贩的团伙，那个头就说，*近中央扫黑，他不收保护费了。但是，他还管着这块地盘，只是暂时不收保护费，至于哪一天开始继续收，没说。 这种事里面线条很长，不好挖。每个部门的政策目标也不一样，相互之间协调制造了很多缝隙，就给这些灰色人群、灰色利益留下了很大空间。这些需要实际解决的困难，每时每刻都在发生，标记着我们这个社会转型的刻度，也给治理能力的现代化提出了很多问题。