新书--章程条文与社会常情——近代中国的知识与制度转型(制度编)

第三章 清季财政改行预算制 光绪中叶以降，朝野各方积极引介西式预算制度，冀能取代日益僵化的旧式理财制度。部分省份和机构为缓解财政压力，也不断尝试模仿这一制度。宣统年间，清廷将试办预算作为解决财政困境的制度性措施鼎力推行。预算制度的嫁接并不顺利，删减例案，改良收支，选择确定预算方针，均系移植新制度的重要举措。新制移植过程中，原有协饷制度、奏销制度以及财政积习无一不成为迎拒预算制度的排异性因素，旧制衍生的国省财政矛盾在预算编制的过程中空前激化。清廷本来欲借财政改制以挽救命运，却因新旧对峙，人事派分等制约因素，难破僵局，*终形成新制与旧规并存的尴尬局面，财政解困的愿望更成泡影。 西学东渐影响晚清各个领域的制度兴替，财政制度变动尤为典型。时人热衷于译介西方财政学理，新政时期又着力效仿近代西式预算制度，几乎要将财政旧制基盘从整体上更换。这一现象表明，研究近代财政制度变革，不能忽略“西方”的影响。 关于清季财政的研究成果相当繁富，既有的研究，包括民国以来社会经济史学人的各类论著，［1］习惯于将清季财政制度的变动作因果线性阐述，或单纯关注财政本身的变化，而对新政期间各派势力的矛盾纠结影响制度维新的过程不加细究；新近的相关论著，亦未就新旧制度的转换及共存的复杂面相给予相应的观照；时下常见的则是从近代化视角对相关制度变动加以解释，以后见理论统辖当日文献，所见所论不免似是而非。 预算作为一种财政制度，本系输自外洋，而中土古代存在看似相类的做法，时人评骘已不免格义附会，后人看待更易于望文生义，往往过分注重中国制度纳入世界体系的结果，忽略本土既有制度的惯性牵制作用。晚清中国被强行纳入世界的同时，自身也有意对西方政教制度实行“拿来主义”。“纳入”与“拿来”的过程相互交织，意味着不应将研究对象做简单类比，须对原生的制度运作与引介的新制度如何调适、冲突、融合的复杂进程做深入细致的考究，比勘章程条文规定的制度内涵与实际推行的制度实态之间存在的异同，细察其原委演变。有鉴于此，应尽量抛弃后见之明，注重深入时境，探赜索隐，主要关注西式预算制度译介中土后，朝廷部院和各省如何将其移植嫁接于旧制之上，财政制度的“老树”“新枝”间的排异兼容等问题，由此把握清季财政制度变动的主脉。时人平衡新旧、取舍中西的标准自然要纳入观照的视野。 **节 新知引介 19 世纪中叶前，清政府的财政基本承袭了唐宋元明以降大一统的“王朝财政”架构。清政府借着冬估和春秋拨等措施，了解外省的财政收支状况；依靠奏销制度加强对各级行政单位赋税收支的会计审核和管理；以解协饷制度控制并调剂全国的财赋分配。周育民指出，正是依靠这些制度，清朝实现了“从账册上控制财政运行的过程”，“解协饷制度是清代整个财政体系运作的中心环节……只有 通过解协款制度的运作，才能实现中央政府对于全国财政资源的控制和分配，保证财政收支的平衡”。雍正和乾隆年间创设的留贮、分贮和增贮银制度，既兼顾了军需，又备地方不时之用。然而，太平天国起事后，各省军费支出庞大，留贮、分贮等款项已难以满足战时的需求。督抚必须突破传统量入为出的旧规，将就地筹款的便宜处事权限发挥到极致，不受户部规约的外销款项应运而生，且愈加膨胀，导致中央控制外省的能力大大削弱。这是传统协解制度日趋式微的要因。庚子以后，外债与赔款剧增胀，督抚顾惜部院考成，为求不被挑驳，各种紊乱财政的举措因之频频出台。财政紊乱的现状不可能长久持续下去，至宣统元年，随着西方预算制度东播中土，反思旧式财政制度弊端的言论日益盛行，朝野批评户部理财能力的呼声也越来越高，以预算制度取代旧式理财制度渐成共识。 西学东渐在晚清呈现不断强化的趋势。其范围甚广，包括预算制度知识在内的理财新知当属西学东移的要项。但是，这些理财新知大规模输入中国，并非直线式移植，而是经由日本加以吸纳改造，当这种新制度的优势和示范效应在日本愈加明显后，国内朝野各方才引介传播，形成一个知识迁移的中介转换，这是清季引介西方新制新知的显著特点。 一、以日本为中介 西方理财新制受到朝野追捧，并在庚子前后引发持续不断的引介，其背景与清廷财政困境加剧和日本理财制度的示范效应有密切关系。前者且不具论，后者因日本在东亚迅速强盛，也就具有值得追摹的吸引力。日本之所以很快崛起，得益于对西方政教制度的积极引入和合理效仿，更改理财观念，建西式财政制度是其中要项。中国欲仿效西法富强，*便捷的途径，自然是取径东瀛，省时省力，易见成效。张之洞的观点尤具代表性，学习西方“我取径东洋，力省效速”，“日本诸事虽仿西法，然多有参酌本国情形斟酌改易者，亦有熟察近日利病删减变通者，与中国采用尤为相宜”。 国内赴日考察官员和留日学生逐渐增多，他们多渠道传回的各种资讯强化了日本作为东亚大国的示范效应，财政改制既然是日本崛起的关键因素，当然值得清廷模仿。随同考察政治大臣载泽周游西方诸国的重要成员杨道霖，甚至对效仿日本以推行立宪的前途充满信心：“天佑我清得日本以为师法，十年之后，强且相埒，而富固过之。吾知立宪之效果盖几是而始慊然可意满也。” 检讨当日朝野掌握的预算制度知识，几乎大半来自东瀛。自庚子年起，赴日调查财政者无不钦佩该国财政井然有序，认定日本的财政制度非常值得中国效仿：“日本自维新以来，岁有预算表，秩然井然，巨细毕具。兹特就明治三十五年预算表译而记之，以为中国之取法，盖亦新政所不可挡也。”及至1910 年，赴日考察财政的林志道仍感慨日本财政制度对中国的示范效应之大：“今之谈士，动色相咨，敝口舌相语，莫不言财用矣，而多举海外诸国以为说，则莫不异日本以偏小之地独能百废俱举，养士数十万，蒙冲数百艘，用兵弥年，飞挽供亿，国不匮病，且抗手欧美诸强国。”在林氏赴日前夕，晚清名士郑孝胥犹谆谆嘱咐他：“政亦多端，惟财用为亟，吾子东行，愿取明治以来之财政，举其嬗革措置之大者，归语国人。”是年十一月，鉴于清理财政亏空巨大，为了讲求预算平衡，需要了解西方预算改革的直接经验，度支部派遣官员率队直赴日本取经，该部奏称：“臣部业于上年十一月间奏派左丞陈宗妫等驰赴东洋，考察国家税、地方税所以划分之由，一俟考察完竣，即当督饬各员，参酌内地情形，将此项章程会同宪政编查馆及各省督抚遽行厘定。” 据此推知，清季新政时期，日本俨然成为国内各类新思想、新制度的引纳中介，西方预算制度自然也较多地取法东瀛。在财政旧制之上嫁接新式预算制度的过程中，处处可以体现出“日本标准”的痕迹。