国土空间优化利用:理论、方法与实践

第1章 国土空间 1.1 国土空间概念 对于国土空间的解释，从文字上来讲其可分解为国土和空间。国土（land）是指一个主权国家管辖下的地域空间，是由各种自然、人文要素组成的物质实体，其范围涵盖领土、领空、领海和相关公约规定的专属经济区海域。而空间作为地理学核心概念中的基础部分，常常被认为是地理学的基本材料，通常与地理学不同研究主题相结合而产生不同的概念与内涵（霍洛韦等，2008）。因此，国土空间可看作一个复杂的地理空间，它包括土地资源、水资源、矿产资源、生态环境、社会经济等不同主题在区域上的组合，具有显著的区域自然、社会和经济特征（Abler et al.，1992；胡志丁等，2012；金贵等，2013）。 1.2 国土空间组成 总的来说，按照人类的生活需要划分，国土空间可以分为生产空间、生活空间、生态空间三类；生产空间是指人类在社会分工的劳动过程中所生产的物质实体或者昀终产品；生活空间泛指人类居住的、用于生存生活的空间范围，包括人类的一系列用于教育、医疗、娱乐生活的满足人类精神需求和物质需求的空间场所；生态空间是指与生态环境相关的、人类与大自然和谐共处的地域空间范围。 相应地，按照人类生产的各种产品类型划分，国土空间又可以分为农业空间、城市空间、生态空间和其他空间四类。 农业空间是指围绕农业活动进行的、一直到农产品的昀终产出所涉及的一类空间，它包括农业生产空间和农村生活空间。农业生产空间的土地类型主要指耕地，同时也包括园地和其他农用地等；农村生活空间是指包括农村公共设施与公共服务用地在内的农村居民点和农村其他建设空间。农业空间较城市空间而言，主要存在以下区别，即人口密度小，居住分散，开发强度小，并且是以农业生产为主的小城镇和村庄。 城市空间是城市各种活动的载体，是以城市第二产业、第三产业的产成品为主体功能的空间。从狭义上讲，城市空间是指由建筑物、构筑物、道路、地面和其他各种界面围合而成的，独立于大自然空间，服务于居民户外生活各种需要的城市外部空间与场所，从广义上讲，城市空间是指国土空间规划中城市所在范围内的所有空间范围。 生态空间是在一定区域范围内，除建设用地以外，所有的自然与人工植物群落、山水林田湖和具有绿色潜能的空间生态用地的集合体，是通过人类劳动创造出的生态成果或人类为生态环境所提供的与服务相关的一类空间。相对于农业空间而言，生态空间的人口密度更小，经济规模不大，开发力度较小。 其他空间是指除以上三类空间以外，包括交通、通信、水利设施及军事、监狱等特殊用地在内的一类空间。 1.3 国土空间特征 国土空间特征广义上的理解是指在国土空间上融合诸如生态系统服务、地势地貌、气候、土壤等自然条件及区域经济社会等地理要素后表现出的区域特点，这种特点表现出的是全景式的景观、概述与表达。国土空间特征狭义上的理解是多方面的、具体的，且随着时间变化而不断发展着的，从不同的角度切入，例如土地资源特征、人口特征、城乡格局、工业和农业空间布局、生态系统服务格局、农业生产条件及经济发展水平等，对国土空间特点进行多样化、具体的刻画和分析。 本书将国土空间具体划分为生产空间、生活空间和生态空间（简称“三生空间”），通过不同的案例研究具体分析了三类空间在空间变化、城市发展、农业条件和生态条件等方面的不同特点及开发利用状况。在我国经济社会转型的关键期，生产空间主导型的国土开发方式正逐步转变为“三生空间”协调型。我国学者从实际出发，实事求是，深入探讨我国的国土空间特征，以围绕国土空间格局与时空变化、国土“三生空间”协调利用和空间特征及优化等方面进行研究。 1.4 国土空间开发 国土空间开发就是以一定的空间组织形式，综合利用各种自然、经济和社会资源，通过人类各种各样的投入-产出的劳动分工，为维持人类生存发展，获取物质资料，从而实现城镇化与工业化的过程。国土空间开发格局是指各国按自身的发展需要、现实基础，经过很长一段时间生产和经营所形成的土地、人口、矿产资源、产业等自然、经济和社会要素分布形态。理想的国土空间开发格局应该是能够促进要素充分流动和优化配置，人的发展机会和福利水平相对公平，生态环境可持续发展，经济、社会、环境发展与人的发展相协调（肖金成和欧阳慧，2012）。国土空间开发作为一种昀终落实到国土上的实践活动，它在不同的历史阶段存在着不同的发展理念和思想的指导，这种发展理念和思想可以通过一定时期的人地关系思想进行高度概括。例如，采集渔猎时期的地理环境决定论，在这一时期，由于极度落后的生产力水平，人类只能被动地适应地理环境，并不能大规模地改造和开发自然；农业文明时期的人类中心论；工业文明时期的“征服”自然思想；当前社会的可持续发展理论等。在农业文明和工业文明时期，人类将自然国土空间当作征服对象、资源供给者，任意地改造和破坏国土空间，这种无节制、不科学的开发、索取行为昀终造成了人与自然的对立、国土空间资源的浪费、自然生态环境的恶化及物种多样性的减少。 在人类起源前的漫长历史岁月中，地球环境就经历了一系列演变，自然环境变化和国土空间发展有其固有的规律。而步入人类文明后，人类作为整个自然环境中昀特别的因素，人类活动对自然环境变化和国土空间发展产生了史无前例的影响。不同时期的人地关系深刻反映了这种影响的方向，进入21世纪以来，不科学、不合理的人类开发活动引起的自然生态问题和空间发展困境日益束缚着人类的生存与发展，各种新的发展理念、理论和谋求可持续发展共识的行动层出不穷。人类发展离不开国土空间开发，任何国土空间载体都摆脱不了人类的影响。科学合理的国土空间开发在当前社会仍具有极大的现实意义，只有在我们厘清自然环境变化规律和国土空间发展趋势、驱动力与影响的前提下，综合评估区域国土空间开发条件，因地制宜地布局国土空间开发活动，才能真正保证国土空间与人类的永续发展。 参考文献 胡志丁，葛岳静，徐建伟，等.2012.空间与经济地理学理论构建.地理科学进展，31(6):676-685. 黄金川，林浩曦，漆潇潇.2017.面向国土空间优化的三生空间研究进展.地理科学进展，36(3):378-391. 金贵，王占岐，姚小薇，等.2013.国土空间分区的概念与方法探讨.中国土地科学，(5):48-53. 萨拉 L 霍洛韦，斯蒂芬 P 赖斯，吉尔 瓦伦丁.2008.当代地理学要义、概念、思维与方法.黄润华，孙颖，译.北京:商务印书馆. 肖金成，欧阳慧.2012.优化国土空间开发格局研究.经济学动态，(5):18-23. 新华社.2019.中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见. Abler R， Marcus M G， Olson J M.1992. Geography’s inner worlds: Pervasive themes in contemporary American geography. New Jersey: Rutgers University Press， 215-259. 第2章 国土空间调查与确权 树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，实现山水林田湖草统一管理，是促进当前生态文明建设的必然要求。国土空间自然资源统一确权登记是满足这一发展要求的必要途径，也是加速生态文明制度改革、建设美丽中国的一项重要举措。2016年12月20日，国土资源部、中央机构编制委员会办公室、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局联合印发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》，标志着自然资源统一确权登记工作正式展开。在党的十九大报告中，***总书记再次提出要“大力度推进生态文明建设”“生态文明制度体系加快形成”。2018年3月，自然资源部将负责监管自然资源开发保护工作。2019年7月，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部等部门联合发布了《自然资源统一确权登记暂行办法》，将在全国范围内推进自然资源确权登记工作，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产管理体系。 2.1 国土空间调查确权内容 以不动产统一登记为基础，充分利用农村集体土地所有权确权登记成果、昀新的年度变更土地利用现状调查成果和各资源管理部门已有的各类调查确权成果，开展区域自然资源统一调查和确权工作。查清自然资源的权属、界址、面积、用途、资源数量等基本情况，建立完善的调查、确权和登记制度，基本实现区域自然资源权属范围清晰、权利责任准确、物权登记规范、行业监管有效的目标。 2.1.1 开展登记单元调查 （1）制作工作底图与确定权属范围。充分利用年度土地利用现状调查、农村集体土地所有权及土地承包经营权确权登记成果，结合水利部门已有水资源调查确权成果，按照不动产统一登记的要求，对区域生态空间载体权属范围界线进行初步划定，制作工作底图。 （2）划定登记单元与编制单元代码。根据初步划定的权属范围和空间位置，依据集体土地所有权确权登记、不动产登记发证成果等权属资料，初步对各个封闭的地块空间分别划定为独立登记单元，界定国有、集体土地界限。以不动产权籍调查技术标准为基础，制定登记单元代码编制规则，保证自然资源登记单元号的**性，实现单元代码的可变更性和延续性。 （3）开展权属状况与自然状况调查。调查划定的空间权属范围界线是否准确，明确权属关系和主体，对部分权属范围划定不清的单元开展补充测量。查清各独立单元载体面积、权属状况，查清自然资源数量、质量、用途等属性要素。制作自然资源权属调查表格，记载权属调查情况，完成权属调查和图件编制工作。 2.1.2 开展确权登记与填写登记簿 以不动产统一登记为基础，由国土资源部门对登记单元内的生态空间权属及自然状况调查结果进行审核后向社会公示。公示无异议后，按照确定的权属范围、权利主体、权属性质、自然资源利用现状、用途等，开展统一登记工作，记载于自然资源登记簿上，明确所有权主体，做到权属准确、范围清晰、权利明确、数量准确，并与登记单元内的不动产登记权利信息进行关联，对未登记的水工建筑物（构筑物）等不动产权利实施不动产登记，并逐步开展登记单元内取水权等用益物权的登记。 2.1.3 建立自然资源确权登记数据库 以不动产统一登记信息系统为基础，建立自然资源确权登记数据库，实现自然资源确权登记信息与各部门产权管理信息数据互通共享，为自然资源统一确权登记奠定基础，服务自然资源确权登记和有效监管。 2.2 国土空间调查确权程序与方法 2.2.1 国土空间调查确权内容与程序 1.确权内容与情况处理 权属调查工作的主要内容包括：①权属核实和调查，调查核实自然资源土地所有权权利主体或代表行使主体名称、单位性质、行业代码、组织机构代码、法定代表人（或负责人）姓名及其身份证明、代理人姓名及其身份证明、代表行使的权利内容等，调查土地权属性质及来源；调查核实自然资源土地的权属来源证明材料、权属性质、使用权类型、使用期限等；调查自然资源土地用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护要求等限制情况。②绘制宗地草图。③填写权籍调查表、权属协议书（或争议缘由书）。④相邻权属所有者确认签字等。