四川省环境管控单元划定与生态环境准入清单编制方法与实践

1 建立生态环境分区管控的背景与意义 国土是区域社会和经济发展的空间载体。改革开放以来，我国经过40多年的发展，支撑经济社会发展的国土空间条件发生了巨大变化，在当前我国资源环境问题突出、经济结构战略性调整的背景下，国土空间开发格局及优化越来越受到党中央国务院决策层的关注和重视。党的十八大报告首次将优化国土空间开发格局提到战略高度，并确定为我国生态文明建设的首要任务。《生态文明体制改革总体方案》提出“树立空间均衡的理念”“建立国土空间开发保护制度”“建立空间规划体系”等要求。党的十九大报告进一步强调要构建国土空间开发保护制度，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。 生态环境空间是国土空间的重要组成部分，也是区域经济社会发展的载体及支撑，还是生态环境管理的基础。我国不断强化以空间管控为基础的生态环境管理制度，20世纪80年代，制定了以环境要素管理为目标的大气、水、声、土壤环境功能区划等单项生态环境要素空间管控的规划，“十一五”“十二五”期间推进环境功能区划编制及基于主体功能区的生态环境分区管控，“十三五”提出构建以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线为基础的“三线一单”生态环境分区管控体系，逐步建立起以空间管控为手段、环境质量管理为核心的源头与过程防控体系。 生态环境分区管控从生态环境保护的角度，对国土空间进行分区管控，综合考虑自然、环境、生态以及经济社会等多方面因素，划定生态环境分区，制定不同生态环境分区的目标和管控措施，并实施差异化的管理政策制度，在我国生态文明、空间规划体系中，发挥前置引导的基础性规划作用。 1.1 生态环境分区管控的由来 我国国土辽阔，多样性、非均衡性、脆弱性的生态环境特点突出，不同区域资源环境承载力各异，发展基础、条件和水平不同，尊重自然、顺应自然、保护自然，就必须采取差异化的生态保护策略，为此，《“十三五”生态环境保护规划》要求“分区施策”，追求环境质量改善要“以解决生态环境突出问题为导向，分区域、分流域、分阶段明确生态环境质量改善目标任务”，落实分区管控时要“实施差异化管理，分区分类管控，分级分项施策，提升精细化管理水平”。生态环境分区管控是生态文明在空间方面的重大创新和载体、抓手，是推进城乡高质量发展的重要技术手段。 生态环境分区管控的提出目的在于建立完善的规划管治体系，实现以精细化和精准化管理为核心的生态环境管理转型，分区管控的对象为生态环境，包括国土空间的各个区域，在城市全域层面是农业空间、城镇空间和生态空间三类空间，通过区别对待，分区施策，实现差异化、多空间、多要素的有效管治。例如，通过分区管治在现状基础上体现生态安全，在生态恶化地区体现生态恢复的要求，在未来发展中突出生态文明，在经济全球化的竞争中体现生态环境高质量和可持续发展。 1.2 生态环境分区管控的概念与特点 国土空间的生态环境分区管控是指从生态环境保护角度对国土空间进行分区管控，综合考虑自然、环境、生态以及经济社会等多方面因素，是改善我国生态环境问题的有效措施之一。生态环境分区管控的基础是划定生态环境功能分区，其核心是制定不同生态环境功能分区的目标和管控措施，其目的是实施差异化政策制度。通过约束和引导区域开发布局，控制和改善建设开发活动的生态环境行为，确保国土开发布局与生态环境安全格局相协调，将生态环境资源的利用强度控制在生态环境承载力范围之内，实现区域资源环境的永续利用和经济社会的可持续发展。 生态环境分区管控具有以下特点： 一是基础性。生态环境分区管控在生态文明、空间规划体系中，发挥前置引导的基础性规划作用。在目前的大形势下，无论是主体功能区规划、海洋功能区划、国土空间规划，还是土地利用规划、城市总体规划，都对生态环境空间提出了一定的要求，它是制定相关规划的基础，是优化区域国民经济发展格局、实施生态文明建设的重要前提保障。 二是多样性。生态环境分区管控范畴较广，在现有生态环境管理体系中，环境功能区划、生态功能区划、水气专项要素环境功能区划、“三线一单”(即“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”的简称)等都属于生态环境分区管控范畴。除基本环境要素外，还应包括宜居的发展规模、密度、布局结构等管控因素，科学划定“三区三线”(“三区”指生态、农业、城镇三类空间；“三线”指根据生态空间、农业空间、城镇空间划定的生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界三条控制线)，*终通过生态环境空间管控实现“多规合一”。 三是尺度性。**个尺度是国家层面，主要从宏观角度出发，在明确布局要求的前提下，为下位的空间管控奠定基础布局，具有宏观指导性意义；第二个尺度是区域层面，从宏观、中观尺度明确空间布局、管控要求等，具有承上启下的作用；第三个尺度是城市层面，主要是从微观角度，结合城市总体规划、土地利用规划以及主体功能区划、环境功能区划等相关工作，提出基于实际地块的生态环境空间划分方案和管控的目标措施。 1.3 我国生态环境分区管控的发展进程 改革开放40多年以来，我国不断强化以空间管控为基础的生态环境管理制度，在研究层面和实践层面都取得了重要进展。总体来看，我国生态环境分区管控的发展经历了三个阶段。 一是以环境要素为主的探索阶段。20世纪80年代，我国就开始在国土空间生态环境分区管控领域进行探索，先后制定了以环境要素管理为目标的大气环境功能区划、声环境功能区划、水环境功能区划、土壤环境功能区划等单项生态环境要素分区管控的规划，相关成果在生态环境保护五年规划、生态省(市、县)建设规划、生态环境保护专项规划中得到了实践性的应用，特别是水功能区划、水环境功能区划和生态功能分区研究取得了一系列应用性成果。这一阶段以单要素环境功能区划为主，虽然对环境保护起到了积极作用，但在区域层面上以协调区域环境保护与经济发展，提高环境管理能力为目的的综合性环境区划研究较少。 二是以功能区划为主的发展阶段。2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将“推进形成主体功能区”作为“促进区域协调发展”的重要内容，2008年，环境保护部和中国科学院联合编制了《全国生态功能区划》，在此研究基础上，2012年，环境保护部发布了《环境功能区划编制技术指南(试行)》，并先后在河南、湖北等13个省(自治区)分两批开展了环境功能区划编制试点。在区域、流域和城市层面也分别进行了实践应用，如国家发展和改革委员会（简称国家发展改革委）发布了《京津冀协同发展生态环境保护规划》，提出基于主体功能区的生态环境分区管控方案和要求，原环境保护部环境规划院提出基于控制单元的水污染控制分区方法以及试点编制的《宜昌城市环境总体规划（2013—2030年）》等，进一步梳理了环境总体规划的内涵，为生态环境分区管控和“多规合一”提供了技术支撑。 三是以生态保护红线为基础的完善阶段。2014年，环境保护部印发了我国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件，即《国家生态保护红线—生态功能红线基线划定技术指南(试行)》。经过试点试用、地方和专家反馈、技术论证后，形成了《生态保护红线划定技术指南》。生态保护红线是生态功能区和主体功能区的“线上之线”，具有强制性和约束性的特点。同年，环境保护部印发了《关于开展生态保护红线管控试点工作的通知》，选择江苏、海南、湖北、重庆和沈阳开展生态保护红线管控试点，红线的划定衔接了山、水、林、田、海、动植物等各类生态系统。目前，全国生态保护红线划定工作已经完成阶段性目标任务，2019年初，根据新一轮国土空间规划的需要，自然资源部联合生态环境部共同开展生态保护红线评估工作，对原有红线划定方案予以优化。2016年，环境保护部印发的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》明确提出以“三线一单”为手段，强化空间、总量、准入环境管理。2017年，环境保护部印发了《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南(试行)》，2017年初率先在连云港、鄂尔多斯、济南、承德开展“三线一单”编制试点工作，2017年12月启动长江流域12个省级试点，2018年8月全面启动全国“三线一单”编制工作。目前，全国各省(自治区、直辖市)“三线一单”编制技术工作已基本完成，相继进入成果论证、意见衔接和政府审议等阶段，其中，重庆、浙江、上海、江苏、四川、安徽、湖南7省(直辖市)“三线一单”成果已由省级政府印发实施，生态环境分区管控体系初步建立，成果应用初见成效。 1.4 建立生态环境分区管控的意义 建立生态环境分区管控是落实党中央关于生态文明体制改革要求，优化国土空间开发与保护的重要抓手。优化国土空间开发格局是推进生态文明的首要任务，生态环境分区管控体系的建立，有利于充分发挥生态空间管控在国土空间开发中的前置引导作用，对于加强生态环境保护、优化国土空间开发保护制度、完善空间治理体系具有重要意义。 建立生态环境分区管控是贯彻落实习近平生态文明思想，协同推进发展与保护的积极实践。习近平总书记强调，要加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，对突破三条红线、仍然沿用粗放增长模式、吃祖宗饭砸子孙碗的事，绝对不能再干，绝对不允许再干。实施以“三线一单”为核心的生态环境分区管控，就是要以习近平生态文明思想为指引，把经济活动、人类行为限制在自然资源和生态环境能够承载的限度内，以严格的生态环境准入清单推进构建以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，实现发展与保护的协同共进。 建立生态环境分区管控是发挥生态环境管控的源头与过程防控作用，推进高质量发展的有效措施。在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段过程中，污染防治和环境治理是需要跨越的一道重要关口。生态环境分区管控通过约束和引导区域开发布局，控制和优化开发建设活动的生态环境行为，强化源头与过程的全面防控，确保国土开发布局与生态环境安全格局相协调，将生态环境资源的利用强度控制在生态环境承载力范围之内，有利于推动形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构、生产方式、生活方式，推进高质量发展。 建立生态环境分区管控是提升生态环境管理系统化精细化水平、改善生态环境质量的重要手段。长期以来，我国生态环境管理存在前置约束不足、空间参与不足、系统统筹不足等问题，生态环境分区管控是解决此类问题的有效措施之一。建立覆盖全地域的生态环境分区管控体系，实施分区、分类管控，有利于破解我国生态环境保护管理体制机制、管理方式以及管理手段等方面的难题，促进以改善生态环境质量为核心的生态环境管理转型，提高生态环境保护的科学化、系统化、精细化水平。 建立生态环境分区管控是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的必然要求。以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系具备一张覆盖全域、属性完备的区域空间生态环境基础底图，一套分区分级的生态环境准入清单和一个服务于政府与部门的成果数据共享平台，实现了生态环境管控要求“整装成套”，框定了生态环境管控格局，为生态环境保护关口前移提供了政策工具。同时，生态环境分区管控成果有助于提高基层生态环境部门的审批效能和环境监管能力，也为企业落项目、去产能、搬迁入园等提供了系统政策指引，是提升基层生态环境治理效能的重要举措。 2 生态环境空间管控与清单制管理的理论与实践 “三线一单”生态环境分区管控的主要任务包括划定合理的生态空间，确定合理的污染物排放和资源利用总量控制要求，构建以环境管控单元为基础的准入清单管控体系。国内外许多地方都采取了行之有效的环境规划与环境管理的措施与实践，探索了生态环境空间管控与清单制管理的多种方式。本章主要对国内外的环境管理体系及其生态环境空间管控与清单制管理模式进行分析研究，从中总结有益经验和重要启示。 2.1 国际经验 2.1.1 欧盟 2.1.1.1 欧盟的生态空间管控 欧盟的生态