清代地方政府

　　结语 在本书开头，我提出了这样一个观点，即，清代中国地方政府是高度集权的。中国的体制，由中央政府委任并控制的官员管理的各级政府(省以下直至州县) 组成；它与从前法国的体制——地方长官直接对中央负责——相类似。但是，中国没有与法兰西各公社相当的地方自治。在市镇和乡村也没有自己的政府或地方议会，无论是名义上的还是实质上的。从这个意义上讲，中国的地方政府比起法国集权程度更高。 州县官处于高级官员监管之下，无权作出重大决策。除了某些日常性事务如审理辖区内轻微民刑案件等以外，行政方面，州县官事无巨细都要向其上级官员汇报并取得同意才能处理。这种情形，使得顾炎武得出了“今日之尤无权者莫过于守令”的结论。1 清代地方政府的行政受一部行政法典支配。该法典非常详密，格外追求一致、合理、准确、服从和集权。但是，相反地，这些法规也带来了操作困难且效率低下的问题。首先，条文过于严苛、僵化，不允许州县官有个人判断或主动性。2其次，该法典没有为地方性差异留下变通余地，从而妨碍了州县官根据本地任何特殊情况调整行政方法。 人们常常谈到，服从是所有官员普遍遵守的价值标准，而且服从本身常常变成终极目标。3任何地方的官员都受同一套奖惩制度约束，这套奖惩规则本身造就了官员谨小慎微的态度和过分关注服从。在中国，这种现象发展到了极致，行政规章过于繁杂；稍有违反，必然招致惩罚。更有甚者，我们可以回忆前文所述，若触犯某些法规，中国的官员不仅会受贬官、革职的惩罚，还可能遭受肉体刑罚。这意味着，中国更容易对官员施加更为严厉的惩罚，远比那些把行政过错之处分与刑事犯罪之刑罚区分开来的国家对官吏更为严苛。在这一情形下，绝大多数官员当然*关心的是如何逃避惩罚。4 对州县官而言，这一点显得更为突出，因为他们要依靠幕友的帮助来处理地方行政。幕友是州县官私人聘用的，他当然感到有责任避免任何危害雇主官宦生涯的事情发生。他们的指导方针显然是：*稳妥的做法，就是严格照章办事。 另一方面，我们又发现许多法律法规并未真正实施，或多或少流于形式。这一问题几乎在行政的各个方面都显露出来。举例而言，关于书吏、衙役的服务期限问题及关于衙门陋规问题的法条就是如此。但这并不意味着官员及其僚属可以随心所欲。如果规范某些程序的正式法规无法操作时，他们就不得不遵循成规。对成规的任何改动都可能遭到人们的反对。因此，全体衙门职员都渐渐形成了一套自己乐意且当地百姓也接受的行为规矩。 地方财政也是高度集权的，至少理论上如此。地方政府的官吏，从省直到州县，在按中央确定税额去征收、转运赋税方面，只是作为中央政府的代理人而已。除了1833年开征的地方转运税(厘金)以外，地方政府不得擅自征收任何税目。因此地方政府没有自己的收入来源，甚至其本身的办公预算也全由中央政府决定。集中掌控的赋税收入，除了像官员的常俸、衙役的薪金和祭祀费用等有限的项目以外，没有任何份额留作地方政府开销。也不允许地方政府在任何全国性税种上加收一文钱以满足地方需要。其结果是，地方政府得不到满足地方行政开销的经费，甚至包括为中央政府征税和运送税金所需要的费用。 这种情形就引发了陋规，各级地方政府正是从陋规中获得经费。因此，尽管清政府力图对地方财政实行高度集中控制，但事实却恰恰相反。陋规没有固定的费率，所以地方官员在征收和使用时几乎是随心所欲的。衙门经费与州县官个人开销之间没有区别。省级高官对陋规不加干涉，相反他们往往会参与分肥。