文物保护专项资金绩效管理探索与实践(以湖北省为例)/湖北文物保护系列图书

上篇　探索篇 **章　绪论 **节　实施文物保护专项资金绩效管理的背景和意义 一、实施文物保护专项资金绩效管理的背景 文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是弘扬中华优秀传统文化的珍贵财富，是促进经济社会发展的优势资源，是培育社会主义核心价值观、凝聚共筑中国梦磅礴力量的深厚滋养，保护文物就是保护国家与民族的历史，守护中华民族的根与魂。文物保护专项资金是落实文物保护基本国策、弘扬中华优秀传统文化、建设社会主义文化强国、维护国家文化安全的重要保障。文物保护专项资金绩效管理是在我国公共部门普遍开始探索绩效管理的大背景下实施的，对文物部门而言，开展文物保护专项资金绩效管理工作的直接驱动力就是提高文物保护专项资金的产出和效益，提升文物保护技术水平和项目组织管理水平。 （一）实施文物保护专项资金绩效管理是配合预算绩效管理改革的必然要求 21世纪初，我国开始进行预算绩效管理的探索。2003年党的十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”，把预算绩效评价正式列入我国财政预算管理改革议程。2003年9月财政部颁布《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》（财行〔2003〕108号），对中央部门财政支出绩效行为予以规范。2005年财政部发布《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预〔2005〕86号），进一步规范预算绩效考评的各项管理制度，为预算绩效评价的全面推进奠定了制度基础。此后北京、广东、江苏、湖北等地开始预算绩效评价先行试点，在财政资金绩效管理方面开展了卓有成效的工作，这些实践为全面实施预算绩效管理改革积累了宝贵经验。2011年财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号），该办法是我国财政支出绩效评价工作开展*为重要的指导性文件，至此我国的预算绩效管理改革进入常态化发展阶段。2012年财政部发布《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》，明确强调预算绩效管理的目标是树立“讲绩效、重绩效、用绩效”“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念。2014年颁布的《中华人民共和国预算法》（以下简称“新《预算法》”），首次将“讲求绩效”作为预算管理的基本原则之一，为中国政府预算改革由传统的投入预算转向以结果为导向的绩效预算奠定了法理基础。2015年，财政部印发《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》（财预〔2015〕163号），对中央划拨给地方的专项转移支付试行绩效目标管理，以提高中央对地方专项转移支付的使用效益。2017年党的十九大报告明确提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这一重要论述将绩效管理的重要性提升到前所未有的战略高度，体现了新时代国家治理体系和治理能力现代化的新要求。2018年9月，中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》正式印发，标志着我国历经十几年探索和推动，全面实施以结果为导向的预算绩效管理模式正式确立，该意见是中国关于预算绩效管理的纲领性文件，对全面实施预算绩效管理进行了统筹谋划和顶层设计，是我国新时期预算绩效管理工作的根本遵循。2020年2月，财政部修订印发《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），该办法将有助于推动各部门各单位绩效管理全方位、全过程、全覆盖管理体系的建立和执行。 全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，当前，各级政府、部门都依照法律法规开展预算绩效管理工作，文物保护专项资金作为政府公共预算的组成部分，其绩效管理尚处于起步阶段，财政部、国家文物局出台了一些政策层面的专项资金管理办法，如《国家文物保护专项资金管理办法》（财文〔2018〕178号）、《国家重点文物保护专项补助资金绩效管理暂行办法》（文物办函〔2013〕1412号）等。这些管理办法虽然对文物保护专项资金支出范围、内容及资金使用程序等予以了规定，但对绩效管理只是做了基本工作要求，具体规范标准甚少。目前，对于文物部门专项资金绩效管理与绩效评价的系统研究还比较缺乏，各种量化指标的设置与衡量还不够完善。为配合国家预算绩效管理改革，文物部门应根据自身行业特点持续改进文物保护专项资金绩效管理方式方法，强化支出责任和效率意识，合理设定绩效目标，有效实施绩效监控，科学组织实施绩效评价，不断加强绩效评价结果应用，以此防范财政风险，实现有效监督，提高资金效益。 （二）开展文物保护专项资金绩效管理是落实文物保护主体责任、提高资金使用效益的必然要求 随着国家财力的增长，各级政府对文物保护专项资金的投入不断增加，数据显示：湖北省收到中央财政下拨的“国家重点文物保护专项资金”从2006年的0.49亿元，到2018年的2.69亿元，*高峰2014年曾达到4.55亿元；省级财政下拨的“省级重点文物保护专项资金”也从2006年的480万元增加到2018年的6800万元。“文物保护专项资金”为促进湖北省文物事业发展提供了有力的支持和保障。但是，湖北是文物资源大省，需要保护的文物很多，财政资金仍然十分有限。湖北省现有世界文化遗产3处、列入世界文化遗产名录预备清单的有4处，全国重点文物保护单位168处、省重点文物保护单位840处，第三次全国文物普查登录各类不可移动文物点36473处，各类博物馆、纪念馆226个，馆藏文物188万余件。《中国文化文物统计年鉴》数据统计，“十三五”期间湖北省实际获得各类文物保护专项资金接近30亿元，然而“十三五”期间湖北文物保护规划所列专项资金需求达200亿元，可见财政投入资金与庞大经费需求相比仍然不足，因而也迫切需要提高现有资金的使用效益。 面对新时代、新任务提出的新要求，全省文物保护利用不平衡、不充分的矛盾依然存在，文物保护管理力量相对薄弱，治理能力和治理水平尚需提升，因此完善文物保护投入机制，强化绩效管理，是文物部门加强文物保护落实主体责任、提高资金使用效益的有效手段。当前，我国经济运行呈现总体平稳、稳中有进的发展态势，但是经济发展面临新的风险挑战，国内经济下行压力加大，政府财政收入增幅明显减缓，一些地方财政收支紧张，在这种情况下，文物部门更要加强文物保护专项资金绩效管理，把低效、无效资金省出来用于急需的目，切实优化专项资金支出结构，提高专项资金使用效益。 二、实施文物保护专项资金绩效管理的意义 文物保护专项资金是具有专门用途的财政性资金，长期以来，文物部门对文物专项资金的使用并不以效益为基本目标取向，在资金分配方面，难以避免经验决策、关系决策的色彩，投入责任和支出效果往往无人负责，不仅使项目决策过程缺乏科学性与民主性而造成财政资金浪费，同时还有可能导致腐败现象的发生。实施文物保护专项资金绩效管理，可以在推动资金管理方式转变、提高资金使用效益、推动政府职能转变以及提高文物保护法治化水平等方面发挥效用。 （一）实施文物保护专项资金绩效管理有助于推动资金管理方式转变 新《预算法》背景下，财政管理改革的重点转移到支出管理上，文物部门要顺应改革转变资金管理方式，将目光投向根据需求和效益分配资金。通过实施文物保护专项资金绩效管理，定期对文物保护专项资金的支出规范和绩效进行分析和实时监控，为提高文物保护水平提供可靠的参考依据，并不断改善专项资金的支出效益，有效缓解财政供给与发展需求的矛盾。 （二）实施文物保护专项资金绩效管理有助于提高财政专项资金使用效益 文物保护专项资金绩效管理的宗旨在于实现文物保护工作成绩的*大化和项目资金使用效益的*优化。通过建立规范的文物保护专项资金绩效管理体系，从目标设定、资金运行监管、绩效评价到评价结果应用，形成一整套的科学运作体系，从机制上进一步保证专项资金支出的经济性、效率性和效果性的统一，引导专项资金状态不断接近*优水平，*终使资金的使用达到绩效目标的要求。绩效评价的结果也为部门预算编制、合理安排专项资金提供科学的依据，从而更加有效地管理、科学地使用文物保护专项资金，使有限的资源发挥*大的效用。 （三）实施文物保护专项资金绩效管理有助于推动文物部门政府职能转变 通过实施文物保护专项资金绩效管理，可以使专项资金的管理和使用部门形成自我管理、自我监督和外部管理、外部监督相结合的有效监控机制，做到有章可循，有据可依，确保专项资金专款专用，有助于文物部门决策的科学化、民主化、规范化。文物保护专项资金绩效管理同时注重公众的满意度，使公众更加了解文物保护专项资金的使用，从而更加关注资金的投向，而绩效评价结果会受到政府、人大、政协等各部门及民众的关注，在一定程度上有助于进一步增强文物保护专项资金支出的公共性，强化决策民主化。 （四）实施文物保护专项资金绩效管理有利于提高文物保护的法治化水平 自1982年《中华人民共和国文物保护法》施行以来，我国已基本形成了以其为核心的文物保护法律、法规与规章体系，但不可否认，仍有部分文物保护业务缺乏统一的部门规章与标准，这些规章的缺乏，使文物保护专项资金绩效评价体系的设定缺乏统一而具体的依据。反过来说，通过实施文物保护专项资金绩效管理，建立和完善绩效评价规范与指标体系，可以提高文物保护专项资金支出决策水平，并不断总结文物保护的管理经验，促使文物主管部门和行业尽可能建立与完善文物保护的部门规章与标准体系，制定出更适合文物保护事业发展的政策措施，以提高文物保护的法治化水平。 第二节　本书研究思路和创新之处 为进一步提高文物保护专项资金绩效管理工作水平，及时总结前期文物保护专项资金绩效管理研究和实践成果，本书重点对湖北省开展文物保护专项资金绩效管理工作以及文物保护专项资金绩效管理体系建立和完善的完整过程进行梳理。同时，结合近年文物保护专项资金绩效评价数据，以案例形式对文物保护专项资金绩效目标设定、绩效运行监控、绩效评价及评价结果应用几个方面进行实证分析，以期探讨和尝试解决目前文物保护绩效管理中的各项难题，为将来文物保护专项资金绩效管理工作的延续和提升打下坚实基础，为文物部门绩效管理的实践开展提供借鉴。由于目前省级文物主管部门在文物保护专项资金绩效管理工作中起承上启下的作用，所以本书基于省级文物主管部门文物保护专项资金绩效管理体系的建立和完善进行讨论。 本书分上下两篇，上篇为探索篇，主要是对湖北省开展文物保护专项资金绩效管理工作探索过程的回顾总结，**章主要阐述实施文物保护专项资金绩效管理的背景和意义，介绍本书的研究思路和创新之处；第二章概述文物保护专项资金绩效管理基本概念及文物保护专项资金绩效管理的内容；第三章主要介绍湖北省文物保护专项资金绩效管理情况及文物保护专项资金绩效管理存在的瓶颈制约；第四章介绍湖北省文物保护专项资金绩效目标管理情况及如何设置文物保护专项资金绩效目标；第五章介绍湖北省文物保护专项资金绩效运行监控管理情况及如何构建文物保护专项资金绩效运行监控机制；第六章为本书的重点，较为详细地阐述了文物保护专项资金绩效评价主体构成、文物保护专项资金绩效评价程序，并按照财政专项资金绩效评价的理论及方法，对文物保护专项资金绩效评价指标体系进行构建；第七章介绍湖北省文物保护专项资金绩效评价结果应用情况，再从文物保护专项资金绩效评价结果应用的制约因素两个方面展开分析，为提高文物保护专项资金使用效益提出合理的政策建议；第八章从强化绩效管理理念、加强绩效管理制度建设、构建绩效管理信息服务平台、加强绩效管理人才队伍建设四个方面提出保障文物保护专项资金绩效管理持续性和规范性开展的措施。下篇为实践篇，由三个部分组成，主要以案例形式将湖北省省级重点文物保护专项资金绩效目标、文物保护专项资金绩效评价报告（2018）以及部分重点文物保护项目绩效评价成果予以回顾展现，与上篇的探索总结形成对应。 本书创新之处。**，对文物保护专项资金绩效管理先进经验进行了梳理与总结。本书结合湖北省文物局文物保护专项资金绩效管理的实