包邮地方金融监管理论与实践

　　为强化金融监管，减少重复监管和监管空白，提高监管的有效性，防范金融系统性风险，2017年全国金融工作会议上提出了一个新的理念即功能监管和行为监管。会议提出要强加功能监管，更加重视行为监管。这一政策信号预示了金融监管改革的新走向。　　功能监管与行为监管都是相对于机构监管而言。机构监管是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管。金融监管部门对金融机构的市场准入、持续的稳健经营、风险管控和风险处置、市场退出进行监管。机构监管是在美国20世纪30年代“大萧条”后逐步建立的，与当时严格的分业经营模式相呼应。目前各国的金融监管体制基本都是以机构监管为主发展起来的。在金融业内各行业的经营界限比较清晰的情况下，机构监管分工明确，既有利于提高各监管者的监管专业化程度，也具有监管竞争方面的优势。然而随着金融业的发展，银行、证券和保险之间的接线越来越模糊，机构监管开始面临着越来越多的挑战。　　1993年我国国务院确立了分业经营、分业监管金融改革方向。机构监管方式符合当时的历史和现实需求：一方面，从金融监管体制路径来看，金融市场的历史发展历程以及受制于经济体制所具有的本土金融特质决定了中国金融市场以机构监管为主导的监管模式，这更适合市场经济初期的监管需要；另一方面，在严格的分业经营背景下，机构监管与功能监管在一定程度上具有同一性，即在金融体制构建初期，金融机构类型确定和金融业务固定且不交叉的情况下，以机构进行分类监管和以业务进行分类监管的实质和效果是一致的。　　从20世纪90年代后期开始，金融自由化发展、国际金融市场竞争加剧，金融机构以金融控股公司的形式利用客户资源开展多元化的金融业务，金融机构更加注重金融创新能力。在金融机构混业经营趋势下，创新型金融业务突破了分业经营体制对金融市场的基本分界，具备跨行业、跨领域、跨产品等特性。这些业务往往交易结构复杂、交易链条烦琐、交易信息不透明，在形式上符合法律法规，但业务性质不明，业务风险相互传递，极易引发系统性金融风险。在金融业务和金融机构相互交叉的同时，机构监管的弊端凸显出来。以机构监管为手段的规制模式导致立法的数量随着机构类型的增加而逐渐增多，进而造成监管标准不统一。由于各机构监管条线之间缺乏数据与信息共享，使得同样功能的产品涉及不同市场的资金及主体时，因为适用不同的监管规则，各监管机构监管态度存在差异，市场主体则会寻求对其*为有利的监管规则进行套利，导致监管的实际效果与目标背道而驰。单纯的机构监管手段落后于金融综合化发展的需要，各机构虽然各司其职，但监管不力、信息沟通不畅，导致金融创新业务成为监管的灰色地带。在机构监管体制下对于交叉型金融产品形式监管多于实质监管，难以确定监管机构和规则。美国是*早实行机构监管模式的国家，目前很难找到纯粹的机构监管模式。为应对综合经营，我国金融监管体制改革开始逐渐重视功能监管及行为监管。　　自金融领域出现混业经营的现象以来，我国对功能监管和行为监管的呼声日益强烈。如学者吴晓灵提出同一属性产品由同一部门监管，可以减少金融创新的阻力并提高监管效率。金融监管由“机构监管”向“功能监管”和“行为监管”改革，核心目标在于对同一类金融业务使用同一标准和规则进行监管，而非适用不同机构的不同准则。功能监管和行为监管是对金融混业经营和金融产品复制性质的回应。　　功能监管旨在以特定类型的金融业务为监管对象，即以金融业务的功能为监管依据，而非以金融机构为监管对象，从而设立监管机构并划分监管职能。功能监管基本理念是对相似的功能实行统一监管，更为关注金融业务和产品。功能监管是适应金融综合化经营需要而出现的一类监管模式，能有效地解决综合化经营条件下金融创新产品的监管归属问题，有效解决机构监管模式下金融控股公司或金融集团监管中存在的漏洞。同类产品适用同等规则，弥补交叉性金融业务的监管漏洞，力求实现对各类金融机构业务的全面、统一的覆盖。功能监管理论*早由哈佛大学商学院默顿教授提出，他认为金融形式会不断更迭变迁，但金融体系的功能会趋于稳定，以功能为标准配置监管权限，可以满足跨机构、跨产品的监管要求。功能监管的实践意义在于：对于相同或相似产品由相同监管机构监管，从而提高了监管的一致性和公平性，避免了相同或相似金融业务监管不一致及其带来的监管套利问题。2018年4月27日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，以功能监管为导向，整合之前银行、证券、信托、基金、保险、金融投资公司等金融机构发行的理财产品、信托计划、公募、私募基金、资管计划等金融产品，将其统一纳入“大资管”，进行监管。