PPP项目公私制度逻辑冲突对社会资本合作行为的影响研究

第1章 绪论 1.1 选题的背景 1.1.1 现实背景 PPP是政府和社会资本之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品与公共服务，彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系。2013年以来，我国开启新一轮系统全面、根本性、深层次的改革，PPP作为贯彻全面深化改革的一项有效举措、刺激经济增长的一种重要手段与实现可持续发展的良好载体，在加强地方基础设施建设与促进民间资本投资的同时，也为减轻地方政府债务与推进“一带一路”建设提供有力支持。根据明树数据发布的《2019年中国PPP市场年报》，截至2019年12月31日，财政部PPP在库项目总计12 341项，投资额总计17.78万亿元，规模之大，举世瞩目。伴随着新一轮经济体制、投融资体制与政府管理运作方式的改革，如何通过PPP推动经济高质量发展，满足人们对高质量基础设施和公共服务日益增长的迫切需求，已经成为摆在我国政府面前的一项重要现实课题。 然而，社会资本介入公共产品供给与公共资源分配，势必使得PPP项目相较传统项目有着更为多元的价值内涵与更为广泛的价值考量。PPP项目中有着一组天然矛盾，即公与私的冲突。政府所代表的公共利益与社会资本所代表的资本利益在PPP项目中交汇在一起，两种不同的利益目标形成两种在性质上迥然相异的价值诉求，即公共利益*优化与资本利益*大化。PPP诞生以来，人们更倾向认为这两种价值之间的冲突是不可调和与无法化解的，仿佛追求公共利益*优化就注定要以牺牲资本利益*大化为前提，而追求资本利益*大化也必然会阻碍公共利益*优化的*终实现。这一固有认知的根源在于政府和社会资本所具有的制度逻辑之间的差异与不兼容。制度逻辑是构成一个领域中行为和规范的具体实践和符号结构，决定与塑造人们如何看待事物的一系列“因果假设”以及组织环境中的“游戏规则”，为组织及组织中的个体提供认知与行为的模板。公与私两种制度逻辑在PPP项目中并存又相互竞争博弈，在组织场域中形成一种动态张力，并由此引发公私制度逻辑冲突，进而对PPP项目中的公私双方产生影响。 需要注意的是，PPP项目的本质是一种混合所有制经济的结构性创新，在自然垄断产业中引入非国有经济成分，形成一种以公私联合、混合所有的新型所有制形态。这种安排有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，使合作双方达到比一方单独行动更为有利的结果。也就是说，如果没有政府与社会资本的合作，PPP项目也仅仅是不切实际的空中楼阁。然而在实践中令人感到无比困惑的是，在相似或相同的制度环境下，当面对相似或相同的公私制度逻辑冲突时，不同的社会资本却展现出不同的合作行为，这种差异有时又极其显著。在一些PPP项目中，政府与社会资本双方因制度逻辑之间的差异而引发的冲突是不可调和的，然而在一些PPP项目中，公私双方却可以通力合作并*终实现互利共赢。 诚然，PPP项目必须服从公共产品的使用非竞争性与受益非排他性的本质，不能变换公共产品供给的功能与影响，公共利益必须也必然是PPP项目中的核心价值，但一味地追求公共利益价值也并不现实，会导致PPP项目缺乏生命力。2018年《政府工作报告》中明确要求落实鼓励民间投资政策措施，在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目。然而，明树数据的*新统计，不论是以成交项目个数还是以成交规模作为分析指标，社会资本尤其是民营企业在PPP领域中的市场份额自2015年底以来均呈现持续下降的态势。一方面，退出渠道不丰富、资本投资周期与项目周期不匹配是PPP发展中影响社会资本参与意愿的主要外在原因；另一方面，在政府与社会资本组成的共同体中，公私双方思考方式与行事原则的不同，以及由此所引发的一系列矛盾与冲突也成为影响社会资本合作行为的内在原因。 矛盾总是对立统一的，PPP项目在全世界范围的广泛流行与大量应用让我们清楚地认识到公共利益与资本利益之间相互促进和互相调和的一面。如果政府和社会资本双方可以在一定的制度框架与法律边界内积极合作，是完全可以将由公私制度逻辑差异所引发的冲突的影响降到*低的，在谋求公共利益*大化与获取合理资本回报之间实现协调统一，并*终达到政府与社会资本价值共创的结果。 1.1.2 理论背景 在现代社会中，不论是公共组织还是私人组织，都嵌入在多元化的制度环境之中。多元化不仅意味着同一组织场域中多种制度逻辑的同时存在，更为关键的是，这些制度逻辑之间通常又存在差异与不同。每种制度逻辑本身意味着理性，因此容易因制度逻辑之间的差异引发制度逻辑冲突。然而，学者们发现传统制度主义经典的同构机制无法对这一现象进行充分有力的解释，因为服从一种制度逻辑的要求往往会违背另一种制度逻辑的意志。组织如何应对制度逻辑冲突，已经成为新制度主义的研究前沿与核心议题之一。在早期的制度逻辑研究中，学者们普遍认为制度逻辑冲突只是暂时的，是一种主导性逻辑与另一种主导性逻辑在组织场域中相互竞争而引发的临时性“震荡”，冲突*终会随着某种制度逻辑在组织场域占据主导地位而消失。这也使得传统制度主义无法对制度变迁现象进行合理全面的阐释，从而陷入非黑即白的决定论窠臼。近年来，学者们意识到当双重甚至多重制度逻辑之间存在持续性竞争关系时，一种制度逻辑是难以完全主导整个组织场域的，因此在组织中制度逻辑冲突是可以长期存在与保持的。这种双重或多重制度逻辑并存且又相互冲突的情况实际又极为普遍。例如，Pache和Santos发现社会企业通常需要面对社会福利逻辑与商业逻辑之间的持续冲突；Greenwood等通过对西班牙公司的研究发现，组织不仅受市场逻辑的操纵，同时还受到家族逻辑和国家逻辑的持续性影响。其中，*具代表性的现象是PPP项目中政府的公共利益逻辑与社会资本的资本利益逻辑之间的冲突。 持续的制度逻辑冲突对组织的成长与发展提出严峻的挑战，因为制度逻辑冲突可能导致组织合法性降低、内外部利益相关者的权力斗争、组织目标模糊及组织发展动荡等一系列问题，因此组织必须寻求有效途径对制度逻辑冲突进行管理。令人不解的是，每一种制度逻辑均自成体系又彼此相互矛盾，在完全相同的制度环境下，一些组织场域中由制度逻辑间的差异所引发的内生的、外在的冲突是不可调和的，然而在一些组织场域中，双重甚至多重制度逻辑尚能并行不悖、相安无事。这一有趣的现象值得学者们做出更为深入的探索与解读。 此外，从研究方法角度考量，现有制度逻辑相关研究以理论思辨与案例研究为主，对制度逻辑的定义与内涵、制度逻辑的影响以及组织如何对多重制度逻辑进行回应等研究议题进行了探索。然而，从“全循环”的研究设计来看，现有研究中缺少对理论研究命题的大样本实证检验，这也使得已有的概念框架与研究命题难以获得有效验证。此外，作为一种“自上而下”的理论视角，新制度主义理论难以深入刻画不同制度逻辑之间的矛盾程度及其具体的作用机理。因此，亟须学者们运用大样本数据对既有概念框架与研究命题进行检验，并以此为基础不断丰富与拓展制度逻辑研究理论成果的边界条件和适用范围。 *后需要强调的是，现有制度逻辑相关研究主要集中于西方国家，尤其是在美国与加拿大两国中展开，缺乏对发展中国家，尤其是对中国的相关实证研究。尽管很多学者认为，处于持续制度变迁的中国社会可以为深化与拓展制度逻辑理论提供“天然的、实时的实验场”，并呼吁学界在制度逻辑研究中聚焦中国情境。然而真正以制度逻辑为研究视角，并以中国情境为基础进行实证研究，却是在近两三年才真正兴起的。因此，以我国的PPP项目作为研究对象是适合与恰当的，这也为制度逻辑理论研究提供了*佳的原始素材。 1.2 选题的意义 1.2.1 现实意义 首先，本书有助于增强政府和社会资本双方对公私制度逻辑冲突的重视、理解与把握，帮助公私双方在PPP项目的全生命周期中对可能发生的公私制度逻辑冲突进行提前预判，并在冲突真正发生时迅速对其进行有效化解，以确保项目的顺利实施。同时，对PPP项目公私制度逻辑冲突的深入认识，可以进一步转变政府和社会资本之间的对抗性思维。政府和社会资本需要格外关注双方对PPP项目持有的不同预期与看法以及规则、规范或惯例的差异，并尽可能地与己方的假设与惯例进行结合，从而减少双方之间的矛盾，将由制度逻辑差异所引发的冲突的负面影响降至*小。政府和社会资本需要明白，只有当公私双方以合作与共赢的态度开展项目活动、构建良性的合作氛围、积极应对公私制度逻辑冲突时，方能开启公私合作的良性循环，实现项目的可持续性发展，并*终达到政府和社会资本价值共创的结果。 其次，本书研究是在一个社会资本视角下的研究，可以有效地帮助政府从社会资本的思考角度出发，更为清晰与准确地把控公私制度逻辑冲突、社会资本与政府的相互依赖与关系嵌入和社会资本合作行为之间关系。政府需要重视公私双方在目标上的相互依赖，促使社会资本感知到己方目标的实现是需要建立在政府目标实现的基础之上的，双方的项目目标并不冲突矛盾。同时，政府还需要重视公私双方的信任、信息共享与问题的协同解决，积极借助各种信息传播途径与媒介促进社会资本与政府之间的双向信息交流，从而为企业构建良好的外部政治环境，促进企业的生存和持续发展。只有这样，政府和社会资本才能打开通向长期与有效冲突解决的大门，展现出为维护合作关系而愿意牺牲眼前利益的高姿态。 1.2.2 理论意义 首先，本书对PPP项目公私制度逻辑冲突进行构念内涵的解读与测量量表的开发，深化对这一构念内涵的认识。当前，尽管学者们对制度逻辑冲突及相关构念进行了一定程度的解读，但更多是将“制度逻辑”与“竞争”“冲突”等既有概念的简单加总，并未结合具体研究对象、情境或问题进行深入探讨与解读。因此，本书围绕制度逻辑理论、组织冲突理论、社会互依理论与关系嵌入理论，采用调研访谈、内容分析与相关统计方法对PPP项目公私制度逻辑冲突进行研究，进而界定构念内涵与建立维度模型，并开发相应的构念测量工具，为后续研究PPP项目公私制度逻辑冲突对社会资本合作行为的影响及作用机制奠定构念内涵与工具基础。 其次，结合PPP项目实践情境，本书对PPP项目公私制度逻辑冲突对社会资本合作行为影响的内在机理进行系统识别。现有针对竞争性制度逻辑与组织战略回应的研究大多停留于理论分析层面，缺乏实践情境的支持与印证，相关研究成果或结论有待于进一步检验。因此，本书采用案例研究方法，从社会资本的视角出发，结合具体PPP项目实践情境，探究公私制度逻辑冲突影响与社会资本合作行为表现两者之间的内在作用机制。同时，以社会互依与关系嵌入为理论基础进行归纳与解释，打开PPP项目公私制度逻辑冲突与社会资本合作行为之间的“理论黑箱”。 *后，本书构建公私制度冲突、社会资本与政府之间的相互依赖、关系嵌入与合作行为四个构念之间的关系假设，并进行验证，发现公私制度逻辑冲突与社会资本合作行为之间的多条作用路径。当前对于制度逻辑冲突与组织战略回应相关研究尚处于理论的探索阶段，基于大样本统计的定量研究仍然较为匮乏。尽管一些学者开始尝试采用统计实证研究方法，但领域内的主流研究仍然以理论思辨、案例研究等定性分析方法为主。因此，现有研究所取得的成果与结论在推广和适用范围上存在一定的制约与局限。因此，本书研究在提出并剖析“公私制度冲突—公私混合状态—社会资本合作行为”内在作用机制的基础上，构建公私制度冲突、社会资本与政府之间的相互依赖、关系嵌入与合作行为四个构念之间的整合关系模型，并通过大样本统计实证方法验证各变量之间的逻辑关系，进而论证PPP项目公私制度逻辑冲突对社会资本合作行为的多种作用路径。相关研究结果从制度逻辑冲突角度解读社会资本合作行为差异性的形成机制，丰富现有制度逻辑相关研究。 1.3 国内外研究现状评述 为了更好地对本书所提出的三个研究问题进行回答，本节将对国内外相关研究领域的现有成果进行系统性回顾与述评。本节借助基于关键词共现分析方法的科学知识图谱软件绘制国内外相关研究领域的科学知识图谱，针对管理学研