包邮人地之间:中国增长模式下的城乡土地改革

三　驱动中国增长的结构性变化与机制
如何理解20世纪90年代中期以来逐渐兴起的中国增长模式？为什么经过1994年和2002—2003年的两轮财政集权，地方政府“大干快上”工业开发区和新城区的激励反而逐步增强？如果不存在一个以地区生产总值增长率为主要依据并进行提拔的“地方主官考核体制”，地方政府发展的激励来自何方？哪些更根本的因素推动了过去25年中国经济的持续增长，还同时导致了地方财政收入比例的先降后升，并引发了“土地财政”“土地金融”的兴起？
对“分税制”效应的误读
1994年的分税制将地方政府的一般公共预算收入比例，从1993年的78迅速降低到1994年的44.3，特别是中央一举分享了制造业增值税的75，增值税一个税种就占当时所有税收收入的45。在这种情况下，为什么过去25年地方政府还会掀起一波又一波的工业开发区建设热潮？
这个浪潮首先从苏南地区启动，先逐步延伸到东部沿海的其他城市，2005年前后开始向中部地区扩散，2009年大规模宏观刺激后又进一步席卷广大西部地区。
实际上，建设工业开发区的成本相当高。首先，地方政府必须大规模征地，即使大部分城市的征地成本因政府强势而相对较低，但工业开发区的基础设施建设成本不仅很难降下来，而且还会随着日益激烈的招商引资竞争而不断上升。
过去20多年，各地工业开发区的基础设施建设标准不断加码，已经从早期的“三通一平”到“五通一平”，又到后来的“七通一平”乃至“十通一平”，各地工业用地的单位成本持续攀升。37
我们近年在各地的调研表明，只有少数城市的工业用地出让金，可以超过或勉强打平地方为提供这些土地所需支付的征地补偿成本和基础设施建设成本。很多经济基础较差或区位条件较弱的城市都在净亏损供地。
如果对于制造业缴纳的增值税，地方的分成很低，为什么地方政府的招商引资动力还这么强？一个常见的解释是，虽然分税制后地方财政分成的比例显著下降，但地方财政支出相对刚性。甚至 “分税制”后，省级政府向市、县下压的支出责任有所增加，地方政府只能大搞“土地财政”来补齐收支缺口。这可以被称为“财政压力论”。
但“财政压力论”存在逻辑上说不通的地方，即在其他条件不变的情况下，如果地方（制造业）税收分成比例显著下降，地方政府发展制造业的积极性应该下降才对。毕竟，地方政府大建工业开发区必须支付相当高的征地补偿成本和基础设施成本，甚至还要支付因低价征地、环境污染、劳工保护不足等导致的诸多社会维稳成本，而且这些成本还会随着更多区域加入竞争而不断上升。如果这些成本增加过快，甚至超过收益的增幅，就会有效地约束地方政府发展制造业的冲动。
当然，不能否认地方政府确实存在一定的财政支出刚性，但这种刚性不仅不是绝对的，更不是无条件的。例如，分税制后的相当一段时间内，一些地方政府在教育、医疗等公共服务领域大力推进所谓的市场化改革，但其本质是以市场化为名的甩包袱。即使地方政府不得不“保基本运转”，也未必一定要通过“大干快上”地兴建工业开发区来补充财源。如果建设工业开发区的成本很高且收益难以有效覆盖成本，地方官员完全可以选择不作为，或是少作为。
事实上，至少在2009年实施大规模的财政信贷刺激政策之前，一些区位条件较弱和经济基础较差地区的政府更倾向通过“跑部钱进”来获得转移支付，而没有积极性去大建工业开发区。但实际情况是，20世纪末和21世纪初，财政集权受损*大的沿海地方政府选择的是加入并强化招商引资的区域竞争，而在2009年之后，全国各地都开始超常规地建设工业开发区和新城区。这些显然都是必须在理论上给予有效解释的重大现象。